来自PPP 的挑战和机遇

冯静生

来自PPP 的挑战和机遇

冯静生

一、PPP的特征及必要要件

（一）PPP的特征

PPP模式（Public—Private—Partnership的缩写）的代表性定义有来自联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大及美国PPP国家委员会等，目前虽无统一定义，但其本质可概括为以下关键词：公共部门、私营部门、合作、提供公共产品或公共服务、风险共担和利益共享。PPP的特征主要包括：

1.伙伴关系。传统模式下，公共部门通过特许权协议或者合同与企业签约，由后者负责提供所需的服务，公共部门一般不介入公司组建和后续管理。PPP模式下，政府部门和民营企业直接作为SPV的股东，政府直接参与项目公司的管理运作，其独特之处就是项目目标一致：民营部门是以此目标实现自身利益的追求，公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

2.利益共享。PPP中公共部门与民营部门并不是简单地分享利润，由于PPP项目都带有公益性，不以利润最大化为目的，需要控制民营部门可能的高额利润。但是如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP伙伴关系。因此共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和及长期稳定的投资回报，从而保证项目正常运作。

3.风险共担。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。政府采购过程不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在PPP中，公共部门尽可能多地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。例如，在桥梁建设项目的运营中，如果因一段时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的具体管理职责，而这正是政府部门管理效率低下的领域。

（二）PPP模式的必要条件

1.政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务——却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

2.法律法规制度的坚强保障。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，保证最大限度地发挥优势和弥补不足。

3.专业机构和人才的大力支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

4.契约精神的基础保障。PPP项目合同时间跨度长，以15年至30年居多，需要双方履约守信、落实承诺，降低政策不确定风险以及政府换届风险。如果合同履行过程中随意性过强，缺乏平等地位和争议协商处理机制，势必会造成社会资本有较多的顾虑，难以调动其参与积极性。因此，要强化合同契约约束，形成公开透明、清晰有效的政策制度环境。政府应形成以“平等民事主体”身份与社会资本主体签约的新思维与新规范，这是对政府单纯行政权力意识的突破，也是PPP机制长效运行的重要基础。

二、对商业银行的挑战和机遇

（一）挑战

1.外部风险。上世纪80年代始，国内民间资本就已开始参与了高速公路、电厂等基础设施建设，成功项目不少，但失败案例也不少，归纳起来，风险因素主要有：

（1）政治法律风险。一是PPP项目与社会公众日常生活密切相关，在项目运营中，可能会因各种因素变化导致收费价格需要变动，但遭受公众反对。二是由于法律、法规修订、颁布，或者是政府临时废止了当初制定的管理办法，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目带来不利影响，甚至直接导致项目失败或终止。

（2）违约风险。一些地方政府在PPP项目实施过程中违约问题比较突出。例如，企业在与地方政府进行项目合作时，地方政府可能存在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺标准的情况；或者是一些地方政府甚至违背承诺，PPP项目建成后，新建、改建其他项目，形成实质性竞争等。这将导致作为融资方的商业银行面临尴尬的境地和信贷资金风险。

（3）成本评估风险。PPP项目往往类型众多，涉及的拆迁补偿情况复杂，需要采购的原材料价格也可能出现大规模波动，企业很难在项目建设过程中再根据情势变化，要求政府承担成本波动风险。虽然财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》指出，在PPP项目识别和发起阶段，为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超过当年财政收入的一定比例。但对于如何提高政府部门在政策和履约方面的保障，《操作指南》并没有提及，这就使部门规章的法律效率有待考评，银行面临成本评估不确定风险。

（4）收益回报不确定风险。一方面我国大部分PPP项目属于政府价格监管行业，价格调整的规则性差，价格变化缺乏可预见性，导致长期收益不确定性概率较高；另一方面PPP所涉及项目的收益评估需要结合大量经济数据和当地社会情况，社会资本难以全面掌握。虽然大多数以“使用者付费”、“区域垄断”为特征的公用基础设施的预期效益相对稳定，但不可避免仍然存在成本上升、业务量不够、突发事件等风险因素，导致项目运营效益不如预期，甚至于出现亏损。此外，部分政府付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制，比如污水处理PPP项目中，纳入收益权的由用户缴纳的污水处理、垃圾处理等专项收费，收缴率普遍较低，使银行在提供项目融资时面临收益回报率不确定风险。

2.内部风险。对国内商业银行来说，金融服务PPP项目还是新鲜事物，缺乏运作管理经验，需要重点关注相关风险。

（1）项目营销切入风险。商业银行需要对介入项目的政府推介级别、项目规模、行业类别、投资人条件等进行分析。一是在项目识别上，现有政策未根本区分广义和狭义的PPP项目，政府资本和社会资本均可进行项目发起，未严格要求必须成立项目公司，给信贷项目识别带来难度。二是在信贷营销上，从项目发起到项目执行，存在多个环节的管理以及招投标等，如何跟踪项目，合理切入项目需要加强研究。三是在项目自身的合法性上，《操作指南》从财政管理的角度规定了一系列的要求，但从项目自身的立项、可行性研究、用地管理、工程规划审批等仍分属在不同的政府部门，如何完善项目的全部合规要件需要统筹规范。

（2）融资方案设计风险。一是PPP项目一般融资额度都比较大，商业银行需要自始至终掌握项目的关健信息，对项目建设运营涉及方方面面利益关系的可行性、明确性，政治、法律风险，融资比例、担保、还款安排等要进行详尽分析论证。二是在贷款方案设计，特别是贷款期限管理上，由于PPP项目周期长、额度大，可能与现行《贷款通则》等监管规定出现冲突。三是项目投资额的确认方式需要明确。《操作指南》以项目采购方式确定的项目投资，主要包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等形式，由财政部门（政府和社会资本合作中心）对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。而在业务实践中，项目投资总额主要依据项目有权部门根据项目情况和可行性研究合理审批。如两者出现差异，则需要金融机构合理确认投资和信贷规模。

（3）项目收益和还款风险。一是经营收益权以何种形式赋予项目主体尚无明确的操作方案，经营收益的稳定性如何保障，当经营不能达到预期水平时，项目主体的收益权和银行债权的保障形式没有有效规范。二是第二还款来源的保障程度如何提升，传统模式下，平台贷款主要采用抵押担保方式，或者采取大中型优质国有企业（高等级平台）担保方式。PPP模式下，项目的建设运营主要由企业主导，政府在项目公司中处于非主导地位，以土地作为抵押或者大中型国有企业担保贷款将减少，若仅以收费权、收益权、经营权等无形资产进行权益抵押，又将出现第一、第二还款来源的同质性。三是在提升政府信用水平，充实补充性风险缓释措施上，还需要与当地政府强化沟通，建立行之有效的操作模式。特别是在项目运营管理、项目移交管理两个重要环节，应当积极研究项目自身经营性资金之外的收入来源，作为信贷资金按期偿还的有效补充。

（二）机遇

1.规模巨大。传统模式下，地方政府基建投资受制于财政及土地出让规模的限制。

PPP模式引入海量社会资本，从而打开了基建投资的新空间，PPP模式在铁路、公路、医院、市政水电等多个领域具有广阔的应用前景。预计未来三年内，在基础设施、公共产品领域PPP模式占比可能超过50%。据估算，2015年城镇基础设施和保障房投资需求分别为8.6万亿元和1万多亿元，扣除资本金后新增融资需求5.7万亿元，预计采用PPP模式融资的规模将达到1.5万亿元，未来十年全国PPP项目将超十万亿元规模，对商业银行投融资及各类综合金融服务的需求将是天量的。

2.风险可控。PPP项目主要集中在以“使用者付费”为特征的公用经营性项目，一般具备投资规模大、区域垄断、定价机制透明、需求长期稳定、成本可覆盖、盈利能确定的特点，在目前产能过剩的大环境下，吸引大额社会资本相对容易。相比较其他项目，融资风险最为可控。

3.周期较长。社会公用基础设施项目投资规模大、质量要求高，项目前期需要周密论证，招商引资需要招投标，建设阶段需要严守规程，循序渐进，建成后管理要求高，运营时间长，建设维护质量优异的可以成为百年工程。商业银行一旦自始介入，将获得长期稳定的优质客户。

4.影响广泛。社会基础设施项目区域垄断性强，几乎涉及所有机关企事业单位及居民，工程建设施工运行体量巨大，涉及上下游诸多供应商、服务商企业，社会影响面非一般商业项目可比，不仅可为商业银行树立良好的社会形象，还可带来大量的优质企事业单位及个人客户。

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