民营资本举办非营利性医院动因与政府激励性政策实施

■ 李大壮魏东海丁伯凤李 干王练深黄敏芳

民营资本举办非营利性医院动因与政府激励性政策实施

■ 李大壮①魏东海①丁伯凤①李 干①王练深①黄敏芳①

民营资本 非营利性医院 激励性政策

民营资本举办非营利性医院既有着促进社会公益的愿望，也有着实现自身利益的需求。允许民营资本从举办非营利性医院中获得利益回报具有现实必要性和客观可行性。政府通过调整民营资本投资非营利性医院的激励政策，有利于达到鼓励社会公益和实现投资者利益的双赢效果。

鼓励社会资本举办非营利性医疗机构是我国新医改的重要内容，民营资本在社会资本中占有重要比重。为提高投资积极性，一些地方政府（如江苏省、温州市等）相继出台了允许投资者从民办非营利性医院获得适当回报的激励性政策[1]，但这些政策与传统的非营利性机构“利润不分配”原则存在冲突。针对这一问题，笔者认为需要从非营利性医院本质的界定和我国民办非营利性医院发展现状来分析。

1 营利性医院与非营利性医院的界定与区分

我国《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》中对非营利性医院的定义是“为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展。”然而，受历史文化和思想观念等影响，我国社会上对于民办非营利性医院的界定及与营利性医院的区分还存在一定偏差，主要体现在以下方面：

1.1 对民办非营利性医院“盈利”的认识

根据《辞海》的定义，“营利”指谋求或追求利润，强调动机；而“盈利”则指收支相减之后的利润，是对事实的描述。可见，非营利性强调医院的经营动机是实现社会效益最大化；而是否获得利润（即“盈利”）则是各医院经营管理水平的体现。营利性医院没有“盈利”只是其经营不善，非营利性医院获得“盈利”则是其科学经营管理的结果。现实中认为非营利性医院不该有“盈利”的观点是片面的，作为自主经营的民办非企业单位，民办非营利性医院的“盈利”是维持其生存和可持续发展的前提条件，也是实现社会效益最大化的基础；只是作为与营利性医院的本质区别，非营利性医院的“盈利”不用于分红，而是用于医院的发展。

1.2 对民办非营利性医院公益性体现的认识

部分人认为，非营利性医院提供的服务应该是低价甚至免费的，事实上非营利性医院一般也会对弱势群体和贫困患者提供一定的低价或者免费的医疗服务，但这并非衡量非营利性医院的必要条件，因为不少营利性医院出于提升社会形象等目的，也会不时地对困难患者提供免费服务或者价格减免。民办非营利性医院的公益性主要体现在所提供服务内容、服务对象以及服务价格上。非营利性医院按照区域卫生规划要求，以满足社会基本医疗服务为根本，或者是以解决疑难杂症、发展医学领先学科为目的[2]；在科室设置上，根据社会需要设立相关科室，比如急症科、产科等不能带来高收益的科室；在医疗服务收费上严格遵守国家相关规定。而营利性医院则是以市场需求为导向，在机构选址和服务内容上有高度自主性，倾向于提供能带来高盈利的特需医疗服务或者专科特色医疗服务，更愿意收治能带来利润的富裕病人或病症较轻的患者[3]，往往将风险较高的病人转院到公立的非营利性医院。

1.3 对民办非营利性医院投资者获得回报的认识

收益的分配与否是区分营利性与

非营利性的重要依据，非营利性医院的“利润不分配”原则，是为了切断民办非营利性医院与其投资者的直接利益关系，防止投资者依靠民办非营利性医院牟取私利而损害社会公益。然而，这并不意味着投资者无偿奉献社会而不应该获得回报。虽然社会上有着众多令人尊敬的热心公益的人士，但仅靠个人道德和无私奉献来推动社会公益是不够的，还需要适当的激励。何况举办医院具有投资规模大、周期长、风险大等特点，而民营资本办医疗机构的投资者多是掌握较多财富和资源的商业人士，这些资本具有天然的逐利性。因此，给予投资者适当的回报，既是对其热心公益的肯定和褒扬，更是一种激励和引导，能引导更多的人投身公益事业，推动社会和谐建设。

2 我国民办非营利性医院发展现状与投资者问题分析

2.1 我国民办非营利性医院发展现状

根据2006年—2014年《中国卫生统计年鉴》等相关资料，分析2005年—2013年我国各类医疗机构数量变化情况和各类医疗机构床位数、诊疗人数、入院人次数所占比例变化情况。

2013年我国公立医院、民办营利性医院和民办非营利性医院数量所占比例分别为54.22%、30.11%、15.67%（图1），社会办医院数量上已经接近我国医院总数的近半规模。民办非营利性医院自2005年以来，以高于营利性医院的速度快速增长，但其机构数量与营利性医院相比还存在较大差距。从体现医院服务能力的床位数、诊疗人数、入院人次数等指标上（表1）可发现，公立医院在2013年仍提供了全国近90%的门诊和住院服务，占绝对主导地位，社会办医疗机构服务能力仍总体不足；我国民办非营利性医院的服务提供量从2005年的不足1%到2013年的5%-6%，已经与民办营利性医院相当，考虑到2013年其数量（3873家）只约占民办营利性医院数量（7440家）的一半，可以推测我国民办非营利性医院的平均规模和服务效率要高于民办营利性医院。

图1 2005年-2013年我国各类医院数量所占比例变化情况

表1 2005年、2009年和2013年我国各类医院床位数、诊疗人数、入院人次数占比（%）

2.2 我国民办非营利性医院投资者动因及存在的问题

2.2.1 民办非营利性医院投资来源单一、动机多样。在发达国家，宗教和慈善机构为私立非营利性医院的投资主体，强大的宗教和慈善力量能为医院的可持续发展提供有力的支撑，同时还能很好地践行社会公益宗旨。由于我国社会发展的“强政府、弱社会”特征，民间组织力量薄弱，慈善文化以及志愿者精神相对缺失；宗教和慈善力量发展不足，并且存在缺乏运作经验和社会公信力等问题，在举办非营利性医院方面目前还少有涉及[4]：除2012年中国首家儿童慈善医院“北京嫣然天使儿童医院”的建立外，鲜有慈善机构举办医院的报道；我国的宗教团体举办医院虽有提及，但当前也并无显著成效。

宗教和慈善力量的缺失，决定了在较长的一段时间里民营商业资本将是我国民办非营利性医院的主要投资来源，这些资本投资非营利性医院主要有以下动机：（1）显示企业的社会责任感，实现企业品牌营销和社会形象建设目的；（2）获得免税待遇，降低“慈善”成本；（3）大型企业集团出于延伸产业链的需要[5]。在我国现有政策下，民办非营利性医院在资产所有权、利润分配权等方面受到严格限制，这制约了投资者自身利益的实现，从而影响到投资积极性。

2.2.2 民办非营利性医院存在虚假非营利现象。出于民营资本的天然逐利性，民营资本投资非营利性医院存在资本逐利性与非营利性医院公益性的固有矛盾，导致部分民办非营利性医院存在虚假非营利现象。主要体现在两方面：一是医疗服务过程中诱导需求，超范围开展服务项目，违反医疗服务价格政策，选择性提供医疗服务等行为；二是剩余分配中违背非营利原则，出资人或管理者将医院的经营收入用于分红，或违反相关规定将过多的收入用于员工的奖金和福利，或通过关联交易转移医疗机构利润[6]。这些私下存在的不被管控的营利行为背离了非营利性医院设置的公益性初衷，也反映了我国民办非营利性医院存在制度设计和监督管理等缺陷。可见，即使不给予投资者回报，民办非营利性医院仍然客观存在多种非法分配利润的可能。

以上分析可知，我国民办非营

利性医院起步较晚、发展规模小、服务能力弱，还不能有效发挥其积极作用；并且现有投资者还存在来源单一、动机多样和非法营利行为等问题。为推动民办非营利性医院的发展、充分发挥其在医疗体制改革中的作用，鼓励社会资本投资、规范投资者回报方式具有现实必要性。

3 给予民办非营利性医院投资者回报的可行性分析

对于给予民办非营利性医院投资者回报政策，主要的争论是担心由此可能模糊营利性与非营利性医院的区别，削弱其社会公益性的问题。笔者认为，首先，根据对民办非营利性医院的本质界定，虽然“利润不分配”原则是非营利性的重要特征，但民办非营利性医院存在的重要意义更在于依靠自主经营为社会提供可持续的医疗卫生服务，减轻政府卫生财政压力，促进社会公益。其次，参考国外非营利组织发展的新模式——社会企业（Social Enterprise），可以发现，投资者以实现社会公益为获得回报的前提，在严格的监督管理机制下，民办非营利性医院可以保障其非营利性。

兴起于20世纪80年代的社会企业，是欧美国家非营利性组织应对社会发展新问题而创新出的组织发展模式，其更加注重商业手段的运用和经济效益的实现，具有融合社会性与经济性的特征，有效解决了传统非营利性组织资金不足和运行效率低下等问题[7]。其中的一个新特点就是，为达到激励社会投资积极性和维护社会公益的目的，社会企业模式大多允许投资者获得有限的回报，并对于回报有着详细和规范的制度设计。社会企业具有代表性的英国社区利益公司[8]和美国低收益有限责任公司[9]，都对给予投资者适当回报做了具体的法律规定和制度安排：社区利益公司规定通过实行红利上限制度给予投资者受限性的回报，并以每股红利最大额限制、总红利分配限额以及剩余红利结转年限等对红利分配做出限制，从而达到鼓励投资和确保资产和利润服务于社区的目的；低收益有限责任公司通过降低营利性投资者的风险，增加投资者的投资回报率来吸引市场资本，促进私人基金会的慈善公益行为。

4 对给予民办非营利性医院投资者激励性政策的建议

4.1 完善相关政策，切实给予民办非营利性医院同等待遇

虽然在2013年国务院《关于促进健康服务业发展的若干意见》中明确提出“民办非营利性机构享受与同行业公办机构同等待遇”，但是目前我国民办非营利性医院在政策设计和政策执行层面上还面临差别待遇和隐性障碍等问题[10]。在国家很少给予财政补助的情况下，调整和完善相关政策，切实给予民办非营利性医院同等待遇，让其能与公立医院同台竞争、互相促进，就是对社会资本举办非营利性医院的巨大支持和回报。因此，需要加强对政策执行情况的督导，鼓励地方政府积极探索和创新，真正落实鼓励社会办医的政策，在医保定点、等级评定、科研立项、人才引进、职称评定、大型设备购置、建设用地、资金借贷等方面与公立医院一视同仁，给予平等待遇。

4.2 完善投资者回报的监督管理机制，维护公益性

资本对于利润的追求不会因为非营利性医院的公益性目标而主动放弃，也不会因为获得了部分的投资回报而满足，有效的外部监管是维护民办非营利性医院公益性的重要保证。可以借鉴英国社区利益公司的做法，通过创新设计社区利益标准、红利上限制度、利益相关者治理、社区利益报告制度等一系列制度，完善监督机制来保证其公益属性。政府相关部门需要从经营目标、服务项目、利润率、收益再投资情况、就诊病人的病种构成等内容对民办非营利性医院进行严格的审查，及时纠正违规行为，引导其良性发展。

4.3 探索多样化的投资者激励形式

由于投资者动因的多样化，以及作为激励给予者的政府机构可调动资源的多样性，除了允许投资者从民办非营利性医院的经营利润中获得一定比例的经济回报外，投资者获得回报的形式应该是多样化的。结合我国社会历史文化传统以及国际经验，笔者认为以下激励形式可供参考：（1）根据对非营利性医院的投资状况，减免投资者其他营利性行为的税赋；（2）给予投资者投资其他营利性产业优惠政策，如允许其优先参与医院延伸产业的投资，利用医院相关产业获利；（3）通过政府购买基本医疗卫生服务、建立民办非营利性医院发展专项基金等方式给予扶持；（4）给予投资者适当的名誉或者社会地位、政治地位等回报。

[1] 高炯,兰烯,李林.新医改以来社会资本办医政策综述[J].中国医院,2014,18(3):69-71.

[2] 谢春艳,王贤吉,何江江.民办非营利性医疗机构发展问题及对策[J].中国医院管理,2010,30(10):30-32.

[3] 王练深,魏东海,黄敏芳,等.新医改政策下广东省民营医院发展状况试析[J].中国医院,2014,18(12):42-44.

[4] 耿莉.民营医疗机构发展战略的几点思考[J].中国医院,2014,18(8):76-77.

[5] 庄一强,王培舟.中国民营医院发展报告(2014) [M].北京:社会科学文献出版社,2014.

[6] 段光锋,田文华,金春林,等.社会资本举办的非营利性医疗机构营利行为分析与对策研究[J].中国卫生经济,2011,30(10):26-27.

[7] 黄承伟,覃志敏.我国社会企业发展研究述评[J].学习与实践,2013(5):103-110.

[8] 刘水林,王波.社会企业法的性质:社会法私法化的新路径——以英国社区利益公司条例为样本的分析[J].上海财经大学学报,2012(1):45-52.

[9] 王波.美国低收益有限责任公司立法介评——兼论中国非公募基金会制度之完善[J].湖南社会科学,2012(2):163-167.

[10] 金春林,王贤吉,何达,等.我国社会办医政策回顾与分析[J].中国卫生政策研究,2014(4):1-7.

Motivation of private capital investing in non-for -profit hospital and government incentive policy

/ LI Dazhuang, WEI Donghai, DING Bofeng, LI Gan, WANG Lianshen, HUANG Minfang// Chinese Hospitals. -2015,19(3):21-23

private capital, non-for-profit hospital, incentive policy

The m otivations of private capital investing on the non-for-profit m edical institutions are not only for public welfare but also for their individual interests. The realistic necessity and feasibility of the private capital obtaining return of investm ent from the non-for-profit hospitals were analyzed. The winwin outcom e of both public welfare and return of investm ent can be achieved by adjusting incentive policy of private capital investing non-for-profit hospital. Author’s address：School of Health Management, Guangzhou Medical University, No.195, Dongfeng West Road, Guangzhou, 510182, Guangdong Province, PRC

2015-01-04](责任编辑 鲍文琦)

①广州医科大学卫生管理学院，510182 广州市东风西路195号

魏东海：广州医科大学副校长、教授、研究员

E-mail：weidhai@vip.163.com