建筑垃圾资源化产业发展的瓶颈与出路

◎文/郭海斌

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建筑垃圾资源化产业发展的瓶颈与出路

◎文/郭海斌

在日本，建筑垃圾被称为“建筑副产物”，政府的大力推动、相关法律的健全以及国家财政的支撑，使得日本成为建筑垃圾资源化强国，资源化率达到97%以上。在韩国，每年产生的建筑垃圾量只有约6000万吨，却拥有庞大的消化与吸收系统，300余家相关企业的500多座处置工厂建立了成熟完整的产业链，资源化水平达到90%以上。作为每年高达20亿吨建筑垃圾产出量的超级大国，我国同上述两个国家的资源化水平有着天渊之别。相关资料显示，我国建筑垃圾理论估算的资源化率仅为5%，而实际资源化水平可能不足1%。

可以说，建筑垃圾是一座座尚未开发的“城市矿山”、被忽视的“宝藏”，推动建筑垃圾来之于建筑、最终又能回到建筑，发挥其巨大的生态经济价值与社会效益是当前亟待解决的重要课题。

建筑垃圾对环境的危害

据相关资料显示，我国每年新增建筑面积约20亿平方米，同时每年拆除的旧建筑占新增建筑总量的40%。据此估算，我国每年将产生的建筑垃圾总量约为21.6亿吨（新增建筑面积产生约12亿吨建筑垃圾，拆除产生约9.6亿吨），是名副其实的“世界第一”。在如此庞大的建筑垃圾产出规模面前，资源化水平却十分薄弱。《中国建筑垃圾资源化产业发展报告（2014年度）》资料显示，当前我国仅有20余家企业具有建筑垃圾处置能力，处置水平较低，仅涉及建筑垃圾再生砖技术。

1.污染土壤

国外被视为“宝藏”的建筑副产物资源，在我国成为人们眼里的“垃圾”，因为它给地方带来了巨大的损失和危害。由于处置能力有限，大量的建筑垃圾被简单地填埋或在监管不到位的区域肆意堆放，直接导致了我国耕地质量和数量的下降。按照我国每年约产生21.6亿吨建筑垃圾测算，每万吨建筑垃圾占用填埋场的土地1亩，则我国每年产生的建筑垃圾填埋占地面积约21.6万亩。

2.污染水体

耕地红线的失守和土地质量的下降仅仅是众多危害的冰山一角。据了解，建筑垃圾经过雨水和气温的作用，其中的有机物质发生分解，产生有害气体或大量重金属离子溶出，将对当地环境带来长期的巨大危害。如由于废砂浆和混凝土块中含有的大量水合硅酸钙和氢氧化钙、废石膏中含有的大量硫酸根离子、废金属料中含有的大量重金属离子溶出，同时废纸板和废木材自身发生厌氧降解产生木质素和单宁酸并分解生成有机酸，堆放场建筑垃圾产生的渗滤水一般为强碱性并且含有大量的重金属离子、硫化氢以及一定量的有机物，均会造成周围地表水和地下水的严重污染。

建筑垃圾处理现状

我国建筑垃圾资源化产业在当前正处于起步阶段，属于战略性新兴产业，在优化地区产业结构、实现绿色经济发挥带动效应等方面，更是蕴含着巨大的商业价值。在此方面，国外建筑垃圾资源化已经取得了巨大的经济效益。根据近几年统计数据显示，发达国家再生资源产业化规模达到1800亿美元，再生资源回收总值以每年15%-20%的速度增长。

除了巨大的经济价值，建筑垃圾资源化还将极大地改善生态环境。根据建筑垃圾资源化产业技术创新战略联盟提供的数据显示，建筑垃圾再生骨料替代天然骨料的替代率为40%，建筑垃圾再生粉替代水泥的替代率不低于16%。每分解约1吨水泥可减排CO2不少于700公斤，每消纳1吨建筑垃圾再生骨料可减排CO210公斤。以年处理建筑废弃物100万吨为例，每年相当于减排二氧化碳20万吨以上。

在我国，按照每年回收建筑垃圾150万吨（其中主要为混凝土）计算，可替代120万吨天然石材，价值约6000万元人民币。按照全国建筑垃圾产量20亿吨测算，仅替代天然石材一项，全国可创造上千亿元的价值。根据上海市建材工业设计研究院的估算，到2020年建筑垃圾如果能够转化为生态建材，可以创造价值超过1万亿元。

以建筑垃圾用来生产再生砖等环保型砖块为例，与实心粘土砖相比，若使用建筑垃圾生产1亿块标砖，可减少取土16万立方米，节约耕地约120亩，同时可消纳建筑垃圾30多万吨，节约堆放垃圾占地100亩，两项合计节约土地220亩。此外，在制砖过程中，还可消纳粉煤灰3万吨，节约标准煤1万吨，减少烧砖排放的二氧化硫90吨。

建筑垃圾资源化发展的瓶颈

相较于建筑垃圾资源化水平高的国家，我国在资源化技术层面并没有差距，反而在一些领域还处于领先国际水平。如由建筑垃圾资源化产业技术创新战略联盟发布的行业标准在世界尚属首次，其中对很多指标都提出了严格要求，如《大气污染物排放及控制标准》提出了相比国标《环境空气质量标准》更为严苛的环境指标，规定粒径小于等于10微米的颗粒物24小时平均不得超过150微米，粒径小于2.5微米的颗粒物24小时平均不得超过70微米，对各个主生产系统主要粉尘排放设备分别规定其排气筒排放限值，并对厂界内无组织排放污染物浓度限值提出不得高于350微克的高标准（相同指标在国标《水泥工业大气污染物排放标准》中限值为500微克）；由同济大学、上海建材工业设计研究院等单位组成的建筑建材业技术创新联盟（上海EF生态环境材料产学研联合体）已经开发出封闭模块组合式建筑垃圾处理再生骨料回收系统，探索解决建筑垃圾资源化纯化技术、大型化技术和环保化技术三大技术瓶颈。在实践经验积累方面，我国建筑垃圾资源化利用在基础回填、再生混凝土及制品方面进行了有效的研究和应用，尤其是建筑垃圾再生砖技术已基本趋于成熟，产品在大量工程中的应用已有 4年之久，效果良好。

1.制约我国建筑垃圾资源化水平提升的关键在于政府的政策引导与落实有所欠缺

根据相关发布资料对比可以看出，日本从20世纪60年代末就着手建筑垃圾的管理工作并制定相应的法律、法规及政策措施，以促进建筑垃圾的转化和利用；1977年，日本政府制定了《再生骨料和再生混凝土使用规范》；1991年，日本政府又推出了《资源重新利用促进法》。

反观当前我国建筑垃圾资源化的立法现状，至今尚无一部关于建筑垃圾管理的法律文件，现有法规条例和政策措施只有原则性表述，不具体且难落实。现行与之相关的条例法规主要有 1992 年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》、2004 年修订通过的《固体废物污染环境防治法》、2009 年实施的《循环经济促进法》，2005 年建设部出台的《城市建筑垃圾管理规定》。它们主要关注建筑垃圾造成的环境污染及其对市容市貌造成的影响，而没有涉及到建筑垃圾的循环利用。

2.没有明确的建筑垃圾处理责任主体

现有法律法规没有明确建筑垃圾处理的责任主体是施工单位还是建设单位，导致无法及时有效处理建筑垃圾。对违反法律法规的行为处罚力度偏小，造成责任主体违法成本较低，因而无法起到威慑作用。

3.建筑垃圾处理涉及较多的行政机构，但现行法规没有明确各部门的职责

企业进入建筑垃圾处理行业存在审批困难现象，不但要经过多个国家部委的认定，还要牵扯到地方政府的许多相关单位。由于在相关的产业政策上，国家各部委都只负责其中的一部分，导致无法有效协调工作，影响企业发展积极性。以项目立项为例，企业项目审批需要城市规划、土地管理和环境影响评价等多个部门协调，需要完成可行性研究批复、选址意见、环境影响评价和能耗评价等一系列手续，而地方建筑垃圾主管单位市政市容委难以对上述多个部门进行项目协调。

政策与建议

一方面是“垃圾围城”现象的愈演愈烈，另一方面是踌躇难进的资源化进程。破解这道难题的关键是在政策的推动下，尽快建立起一个完整的产业链。

1.政策

中央和各级政府已经认识到发展建筑垃圾资源化的重要性和紧迫性，陆续出台了利好政策。如推动ppp模式作为推进建筑垃圾资源化模式，鼓励社会资本通过特许经营、股权合作等多种方式参与运营与建设。地方政府也陆续出台了鼓励政策，如河南省政府出台的《关于加强城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》中对城市建筑垃圾管理和资源化利用提出了详细的指导性意见；三亚市政府对建筑垃圾废弃物处理厂给予17元/吨的财政补贴，同时予以税费支持。

2.建议

建筑垃圾资源化的相关立法应该是以法律的形式确定从源头减量和资源化的处理过程，同时能够在政策层面对税收、补贴等给予支持，从而提高相关企业发展资源化处置的热情。

通过对比国内外关于建筑垃圾的相关政策可以发现，发达国家的政策指向性更加明确，是围绕建筑垃圾处置与利用展开的一系列从技术标准到管理过程再到资金支撑的立法衔接。责任主体明确，强调的是对垃圾本身的治理。如建筑垃圾资源化强国——韩国，2003年制定了《建设废弃物再生促进法》，明确了政府、排放者和建筑垃圾处理商的义务以及对建筑垃圾处理企业资本、规模、设施、设备和技术能力的要求。更重要的是，规定了建设工程义务使用建筑垃圾再生产品的范围和数量，明确了未按规定使用建筑垃圾再生产品将受到哪些处罚。

我国相关政策目的性更加偏重于治标，即治理建筑垃圾对城市的市容市貌和城市环境卫生带来的危害，强调的是城市的形象。如《城市建筑垃圾管理规定》第26条，任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处以5000元以上5万元以下罚款，对个人处以200元以下罚款。

而且，有的条款不具有实际指导意义，导致地方政府对建筑垃圾管理不统一，各部门责任不明确现象的产生。如《城市市容和环境卫生管理条例》中规定，城市人民政府应当把城市市容和环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，并组织实施。城市人民政府应当结合本地的实际情况，积极推行环境卫生用工制度的改革，并采取措施，逐步提高环境卫生工作人员的工资福利待遇。

针对政策现状，笔者认为，当前最重要的举措是改变以往只注重保障城市市容和环境卫生为主的建筑垃圾管理办法，在现有相关建筑垃圾管理法规基础上，健全《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995年颁布、2004年修订），更新《城市固体垃圾处理法》（1995年）和原建设部出台的《城市建筑垃圾管理规定》（2005年），结合鼓励资源综合利用的政策条款，加强对建筑垃圾资源化管理政策法规方面的基础，完善各种操作性管理和惩治违法行为的制度规范，增补建筑垃圾资源化再利用方面的法律条文或制订《建筑垃圾资源化利用促进法》(或《建筑垃圾再生法》)，完善信息公开相关法规。

另外，还需要立法明确建筑垃圾处置利用的程序和监管范围，明确建筑垃圾资源化的必要性及分类细则，明确建筑垃圾处置的监管范围（如倾倒、填埋、进出口等），对分类收集、存放运输、处置处理和资源化再利用作出实质性规范，且以严格的法律条文规范建筑垃圾处置行为，减少废弃物生成量和处置二次污染，鼓励企事业主体开展清洁生产，从根本上促进建筑废弃物资源化再利用。

（作者系建筑垃圾资源化产业技术创新战略联盟秘书长）

■ 编辑：田佳奇