上海杨浦建设国家创新型试点城区的实践

◎文/吴传清 龚晨

｜美丽中国｜MEILIZHONGGUO

上海杨浦建设国家创新型试点城区的实践

◎文/吴传清 龚晨

“创新型城区”是“创新型城市”建设的重要支撑和关键环节。在国家科技部批准建设的四个国家创新型试点城区（北京市海淀区、天津市滨海新区、上海市杨浦区和重庆市沙坪坝区）中，上海市杨浦区先行先试，试点建设成效显著，已成为国内中心城市老工业城区转型发展、创新型城区建设的典型样本，积累了诸多可资借鉴、推广的经验。

功能定位的演变

上海市杨浦区的功能定位大体上历经了“传统工业城区”-“知识创新城区”-“国家创新型试点城区”三次大演变。

1.传统工业城区

地处上海市中心城区的杨浦区是上海近代工业的摇篮，拥有百年工业文明历史。杨浦近代工业发端于19世纪80年代，至1927年，杨浦拥有外资企业30余家、民族工业企业300余家，纺织业、自来水生产和供应业、火力发电业和装备制造业等产业发展均具有一定的规模，在黄浦江沿岸形成了著名的杨浦工业走廊。1949年，杨浦拥有企业近千家，工业总产值7.2亿元，占全国5%、占全市20%左右。建国后30多年间，杨浦区长期是上海的工业重镇。

2.知识创新城区

自20世纪90年代开始，随着上海城市功能总体转型，杨浦区也步入转型发展期。2003年4月，上海市委、市政府作出建设“杨浦知识创新区”的重大战略部署；次年4月，上海市政府常务工作会议通过《杨浦知识创新区发展规划纲要》，强调以整合大学资源为主线，实现大学校区、科技园区和公共社区融合，联动发展。《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将“杨浦知识创新区”列为上海创新基地之一，明确提出到2020年基本建成“杨浦知识创新区”发展目标。

3.国家创新型试点城区

2010年1月，上海市杨浦区与北京市海淀区、天津市滨海新区、重庆市沙坪坝区一同被批准为“国家创新型试点城区”，“杨浦知识创新区”建设上升为国家战略。杨浦区先后颁布实施《中共上海市杨浦区委关于全面建设国家创新型试点城区的决定》、《杨浦国家创新型试点城区发展规划纲要》，有序推进国家创新型试点城区建设。

建设国家创新型试点城区的主要路径

1.强化“顶层设计”引导调控

为有效推动杨浦国家创新型试点城区建设，在市级层面建立了“上海市推进杨浦国家创新型城区建设联席会议”制度，在区级层面专门成立“杨浦区国家创新型试点城区建设领导小组”，定期举行市级联席会议和区级领导小组会议，从市、区两级层面推动杨浦国家创新型试点城区建设。

杨浦区在建设国家创新型试点城区的实践中，注重规划、行动计划和相关政策措施的“顶层设计”，强化“顶层设计”的引导调控。

（1）总体发展规划。《杨浦国家创新型试点城区发展规划纲要》明确了杨浦区建设国家创新型试点城区的指导思想、发展目标、战略定位和重点工作任务。《上海市杨浦区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确了杨浦区产业发展定位和产业空间布局方案，强调“两个优先、两个提升、一个保持”产业发展方针，即：优先发展以现代设计、科技金融为主导的知识型现代服务业；优先发展以软件和信息服务业为主导的高新技术产业和培育发展战略性新兴产业；提升转型都市型工业，提升发展商旅文体服务业；保持房地产业稳定健康发展。

（2）产业发展专项规划。针对杨浦国家创新型试点城区建设所确定的重点产业发展领域，杨浦区政府先后出台了一系列产业发展专项规划，涵盖现代设计服务业、科技金融服务业、战略性新兴产业、都市型工业、商务服务业和基础性服务业等多个重点产业领域，明确了相关产业的发展路径、发展目标和空间载体。

（3）行动计划和政策措施。杨浦区政府针对现代设计服务业、电子信息产业、大学生创业等重点领域，先后颁布实施三年行动计划，明确具体发展步骤和保障措施；出台了涵盖财税、科技金融、人才、创新服务和创业孵化等多方面激励政策。

2.依托“三区”联动发展

杨浦区是上海市高校、科研机构以及科技园区集聚区。“三区联动发展”理念强调通过整合“大学校区”、“科技园区”、“公共社区”资源，推动科技创新、科技成果转化，其实质是一种区域性产学研合作发展模式。在“三区联动”格局中，“大学校区”承担知识创新、人才培养的职能，为城区经济社会发展提供人才资本和智力支撑；“科技园区”是“大学校区”与“公共社区”联动的桥梁，承担科技孵化、创新产品或服务生产的职能，是产学研相结合的生产空间、大学师生创新创业基地和城区经济发展的增长极；“公共社区”承担为“大学校区”、“科技园区”提供公共服务的职能，创造适宜居住、交流、休闲的生活空间和生态空间。

近年来，杨浦区政府从联动范围、联动广度和联动深度三个层面不断创新“三区联动发展”机制，已初步形成“环同济知识经济带”和“复旦创新走廊”两个“三区联动”发展实践样本。

3.不断优化空间结构布局

杨浦区政府2004年颁布的《杨浦知识创新区发展规划纲要》确立了杨浦区“两片、一线、一带”总体空间格局，即：东片高校集聚区、西片高校集聚区、中部连接两片创业走廊和南部黄浦滨江带。杨浦区政府2008年颁布的《上海市杨浦区“十一五”产业发展实施纲要》提出了“一心、一城、一江、三区”产业发展总体功能分区格局，即：江湾-五角场市级副中心；新江湾城大学科技园；黄浦江杨浦段滨江创新创意产业基地；大学科技园特色示范区、大连路-控江路现代服务业集聚区、临江都市型产业集聚区。为建设好“杨浦国家创新型试点城区”，杨浦区政府2011年颁布的《上海市杨浦区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步将杨浦区产业发展总体功能分区格局明确为“五大功能区”。

（1）五角场功能区。定位为上海城市副中心、区域性商贸中心，重点发展金融服务、科技服务、教育服务、商务服务、商业服务、休闲服务等服务业。五角场功能区北部的创智天地是杨浦区“三区联动”的公共活动中心和创新服务中心，是“三区联动”典型示范区；中部和南部是杨浦区的商业、商务服务区，集聚有大量商务楼宇、酒店、商场、餐饮及休闲场所。

（2）杨浦滨江发展带。致力于从工业经济向服务经济转型发展，是杨浦区文化创意产业、科技服务业集聚区。

（3）环同济知识经济圈。杨浦区高校、科技园区集聚中心，重点依托众多大学科技园发展软件与信息服务业、高技术产业。

（4）大连路总部研发集聚区。杨浦区联动浦东、对接长三角和全国、面向国际的总部研发集聚区，重点发展总部经济和创意设计产业。

（5）新江湾城国际社区。坚持“国际化、智能化、生态化”发展方向，立足打造信息技术与城区发展全方位、深层次融合的智慧社区。新江湾城国际社区分为西北部、南部和中部三大板块，西北部为科教与产业集聚区，南部为商业商务功能区，中部为国际化品质生活区。

4.注重产业转型升级

在产业转型升级发展的总方向上，杨浦区坚持优先发展以现代设计、科技金融为主导的知识型现代服务业，优先发展以软件和信息服务业为主导的高技术产业和培育发展战略性新兴产业，提升转型都市型工业，提升发展商旅文体服务业。2014年，杨浦区发改委、杨浦区统计局颁布的《杨浦区产业发展指导目录（试行）》明确“两个优先、两个提升”产业发展重点领域。

5.不断创新激励政策

（1）财政支持政策。在专项资金政策方面，综合运用上海市杨浦国家创新型试点城区建设和发展专项资金、杨浦区产业发展专项资金、国家（市）科技重大专项杨浦区地方配套资金等三类专项资金。在租费补贴政策方面，针对新引进或新设立的总部企业，或符合杨浦区“两个优先”政策导向的企业，在租、购、建办公用房上给予一定的补贴。

（2）科技金融政策。主要包括：①股权投资机构激励政策。针对新引进或新设立的股权投资基金（机构）及其管理企业，给予一定的办公用房补贴；根据其经营情况以及对杨浦区的经济贡献给予奖励。②改制上市激励政策。针对进入主板、中小板、创业板及海外板等公开市场、全国中小企业股份转让系统、上海股权托管交易中心挂牌的企业，给予一定补贴。③贴费政策。针对符合《杨浦区产业发展指导目录》认定的“两个优先”企业的贷款担保业务，给予一定的担保费率补贴。④贴息政策。针对“两个优先”企业，鼓励其通过知识产权质押融资、股权质押融资等新型融资产品和金融工具开展融资，对其社会筹资利息给予补贴。

（3）人才激励政策。针对符合“两个优先”导向的海外高层次人才、区属人才、杨浦领军人才，以及“两个优先”企业紧缺人才，分别出台一系列激励政策。包括给予创业启动资金、工作场所租金减免、创业贷款贴息、信用贷款、创业风险补偿金、个人购房（租房）补贴、科研成果转化资助、学术活动资助等。

（4）创新服务激励政策。创新服务政策包括知识产权政策、科学仪器设施共享政策、企业技术中心政策、品牌政策、标准化政策、鼓励性政策等。

（5）创业孵化激励政策。针对创业各阶段的创业者，提供创业前补贴、创业苗圃补贴、创业孵化补贴、加速孵化补贴等；针对经认定的大学生创业企业，自税务注册登记起前两年按其年度区级经济贡献给予奖励，并对其在开业登记过程中工商、税务、质监部门收取相关费用给予减免等。

启示

“创新型城区”建设是一项创新性的系统工程，涉及到创新环境营造、科技创新、产业创新、企业创新、“官（政府）产（企业）学（高校）研（科研院所）社（社会）”合作等多方面。“杨浦样本”的经验对国内其他中心城市建设“创新型城区”实践，可提供如下启示：

1.注重顶层设计的引导调控

应重视从市级、区级两级层面加强对“创新型城区”建设的顶层设计。顶层设计的重点包括：市区两级协调推进组织机构建设、创新型城区建设的总体功能分区布局规划、“官产学研社”合作的产业发展规划（含产业发展重点目录、产业政策等）、集聚创新要素的激励政策设计等。从依法行政的战略高度，强化规划的权威性引导调控作用。

2.注重市场主体培育和产业集群发展

遵循“政府引导、市场主导”的基本原则，充分发挥“看得见的手”（政府）和“看不见的手”（市场）的作用，依托大学校区（含科研院所）、科技园区、服务业集聚区、公共社区等空间载体，营造“大众创业、万众创新”氛围，夯实企业在创新驱动发展中的主体地位，促进相关企业（大型企业、中小企业、小微企业）和机构（中介服务机构、政府规制管理机构）共生发展，发展现代产业集群。

3.注重科学、合理的政策激励

将创新置于发展全局的核心位置，坚持“产业第一”方针，重点围绕科技创新、产业创新、企业创新、大众创业，从财政、金融、人才、创新服务和创业孵化服务等方面，不断创新激励政策，为创新型城区建设提供科学、合理的制度安排和制度激励。特别是要顺应中心城区向服务经济转型发展的大趋势，完善楼宇经济（含总部经济）发展激励政策。

■ 编辑：马振东

作者单位：（武汉大学经济与管理学院）