国外推动中小企业参与国防工业发展的主要措施和典型做法

安家康

中小企业成为西方国防科技创新的生力军

不同国家和地区对于中小企业的界定标准并不统一，但其原则大体一致，依据年销售额和人员数量划分，并兼顾不同行业的特点。总体上看，中小企业从事的技术领域窄而零杂，系统性差。因此，在市场竞争中，中小企业更多的是依附于大企业，为武器装备系统提供配套，这也是美欧中小企业当前参与国防市场的现状。但它们技术划分更细、专业性强、机制灵活，加上市场竞争中的弱势地位所带来的压力，使它们更能专注新技术发展和应用，因此，庞大的中小企业群体，就组成一个创新生力军。正是基于这样的认识和历史事实，美同和欧洲国家十分重视扶持中小企业，注重发挥它们在同防科技和武器装备发展中的作用。

与此同时，中小企业创新技术产品越来越多地向武器装备中渗透，正在形成一股强大浪潮，对国防工业的发展产生了不可忽视的影响，已引起世界各国国防工业部门和军方的关注。美国、欧盟都得出类似的结论，即中小企业是军事技术创新的重要力量。美国国防部认为“军事技术的革命性创新历来都来自次级公司或者小型公司，这些公司常常能主导市场。一些历史性的巨大的跃迁很少出自当时的顶级公司。”英国国防部认识到技术创新是军事能力持续发展的保证，调整当前和未来的军事能力，要把作为创新主要力量的中小企业作为同防部直接供应商的重要核心。法国国防部武器装备总署明确提出，鼓励中小企业参加武器装备采办的竞争，特别是在分系统和设备一级。

大量数据表明，在网络与通信、电子元器件、传感器、模拟与仿真、材料及工艺、计算机软件、无人系统、核应用技术、电推进配套技术等国防基础技术领域中，更多新技术产品来源于中小企业。据不完全统计，在美国国防材料应用研发领域中，中小型企业占了60‰在目前已经进入实施阶段的国际热核实验堆项目中，仅英国就有多达100个中小企业参加。

同时，高技术中小企业作为一种知识、技术和人才密集型并以追求创新为核心的企业实体，它们依靠较强的专业化研发资源，掌握核心技术，独创新技术产品，有的成为国防相关技术领域的世界领先供应商。

国外推动中小企业参与国防工业发展的主要措施

国外推动中小企业参与国防工业建设发展工作主要从法律保护、政策扶持、政府引导和服务三个方面展开，突出表现为十分注重市场竞争规则的建设与规范，通过限制市场垄断和解除制约中小企业发展的法规与体制因素来维护公平、自由的市场竞争。同时，在对中小企业采取必要的扶持政策中，也强调必须顺应市场经济规律，一般不直接介入到企业具体的管理和运营事务。

通过法律保障中小企业基本的生存环境。反垄断是中小企业生存发展和参与国防工业建设发展的基础。十九世纪末期第二次工业革命引发了自由竞争资本主义向垄断资本主义的过度，大企业兼并小企业态势愈演愈烈。当时普遍认为只有大企业才能适应现代技术发展的需要。因此，那时的欧美政府对小企业漠不关心，放任自流，任其自生自灭，甚罕采取歧视态度，鼓励并组织大企业奋并、改组小企业，造成中小企业的大面积消失。

二战后，美国政府认识到垄断限制、扭曲甚罕破坏了市场机制，是造成20世纪30年代世界性经济危机的重要原因。于是，美同政府相继制定并实施诸如《谢尔曼法》、《反垄断法》、《反卡特尔法》等，目的在于保护竞争，限制垄断，推动经济发展，在一定程度上改善了小企业的生存环境，客观上起到了保护小企业的作用。

从技术、资金和采购三个方面促进中小企业参与同防工业建设发展。

一是技术创新支持计划。美国国防部、能源部等政府部门通过向中小企业提供资金来帮助其进行研究和开发工作。其中，规模和影响最大的是小企业投资创新研究计划（SmallBusiness Innovation Research.SBIR）。SBIR项目由美国国家科学基金会于1977年开始进行实验，选择在技术创新、经济增长和就业等方面极具潜力的小型企业，通过设立项目为其提供概念研究和示范阶段的研究开发资金，帮助其创新。《小型企业创新发展法》明确规定，每年研究与发展经费超过1亿美元的联邦机构（如同防部、能源部）必须拨出其研究与开发活动经费的2.5%，用于支持小企业的技术创新与开发活动。

二是政府贷款或担保。美同小企业管理局最初成立时的职能定位就是向小企业提供贷款和贷款担保。早期以直接贷款为主，提供担保的比例并不大。直接贷款受联邦政府财政预算的限制，很难有较大规模的增长，同时为了避免与商业金融机构形成竞争关系，从20世纪80年代开始，直接贷款逐渐萎缩，担保贷款比例有较大上升。

三是完善国防采购政策，建立军工企业与中小企业的协作关系。美国主要通过《联邦政府采购法》和《购买美国货法案》促进中小企业参与国防工业发展。美国国防部通过制定同防采购合同逐步提升在中小企业的采购份额。2012年，法国发布《中小企业国防协定》计划，巩同中小企业在国防工业领域的地位，恢复法同公司的工业竞争力。2013年3月，英同公布《国防部中小企业行动计划》，要求同防部分阶段实施采办流程改进，为中小企业提供便利。

完善同防需求信息发布制度。一是建立信息法律规制。完善的法律规制是保障军工需求信息制度高效运行的重要前提，为信息发布工作提供了依据，使得各环节工作有章可循。美同《政府合同法案》、《联邦采办条例》、《联邦采办条例国防部补充条例》和《国防部合同管理指南》等规定，从宏观和微观两个方面对国防采办信息属性、类别、信息发布的范围、发布媒体、发布格式、发布内容及违规责任等内容。法同在2006年1月10日实施了新的《公共采购法》，该法对采办信息发布管理作了详细而严格的规定。

二是统一信息发布机构及媒介。采办制度比较成熟的同家几乎都开通了多种信息发布媒介，组建了专门的发布机构，保证无论军方选择哪一种方式，都须满足透明度的要求，保证采办信息最大限度地传达到潜在的供货商那里去，为实现充分竞争创造条件。美同规定同防采办合同的招标书等必须向所有符合条件的投标者分发，国防采办信息主要通过联邦采办计算机网（FACNET）、每日联邦商业机会（FBO）网络、《商务日报》等媒介发布。英国国防采办信息主要通过国防部国防合同公告（MoDDefence Contracts Bulletin.DCB） 发布。法同则根据采购涉及的金额等级的不同，将发布媒介分为三个层次：地方范围内的、全国范围内的以及欧盟范围内的。

三是规范信息发布格式及内容。美国在每日联邦商业机会网的每一个网贝上，都列出了当日的政府采办合同情况，包括将寻求承包商项目的信息、合同更改信息、合同授予信息、要约信息、存档和特别提不信息等六类。而且每类信息都规定了具体的格式和内容。

欧盟《政府采购法》规定，采购预告、招标公告、授予合同等采办信息必须在《欧盟官方公报》或《电子标讯日报》上发布，使所有感兴趣的欧盟内部的供应商都可以参与投标。DCB的内容及时详细，包括国防部合同和国防部官员所关心的项目。DCB不仅提供详细的联系方式、联系人员，而且还包括未来可能的采办信息，包括邀请投标商授予的竞争性合同、授予的单一来源合同、分承包商能力说明或要求、附加的各种声明、国防部相关的报告等。

法国《公共采购法》规定，军方应按照规定的采办信息排版格式填写23项内容，如采用的采购方式、军方的基本资料（包括名称、地址、电话、传真、电子邮址等）、标的描述（包括工程/货物/服务的选择、采购标的的具体文字描述、“政府采购词汇目录”号码、工程/设备安装的具体地址）、标的的主要特点（包括性质、质量、特点等）。

正是因为比较规范的格式和内容要求，不仅提高了国防采办信息发布的效率，还提高了信息发布工作的规范化和法治化水平。

四是严格责任追究制度。一方面，完善的法律规定明确界定了违规行为的责任，从而有效增加了军方违规采办行为的法律风险和机会成本。如法国《公共采购法》的第一条明确表示：军方对于小额的采购，“不管金额是多少，哪怕是一欧元，军方都必须遵守公共采购的基本原则”，必须保证不违反公共采购的基本原则和规定，否则将承担损害赔偿、撤销合同等责任。

另一方面，提供了较为成熟的监督和申诉途径和渠道。信息发布过程中，承包商或社会公众认为军方没有按照规定进行信息公告时，可以向同防采办合同签订官提出申诉，合同签订官应就信息发布工作申诉案件依法作出书面处理决定。承包商或社会公众对书面处理决定不服的，可以向国防部部局或总审计局提出书面异议，国防部部局应在受理异议申请后35天内解决合同异议问题，排除信息发布工作中的问题；总审计局受理有关异议后，应向相关部局发布收到异议书的书面通知，并及时裁决信息发布纠纷案件。承包商或社会公众对部局处理决定不服的，还可以向军事机构合同上诉委员会提出上诉，也可在收到合同签订官处理决定后12个月内直接向联邦赔偿法院提出诉讼。因此，多种追究责任的渠道，构建了立体的监督和检查体系，保证了国防采办信息发布工作的良好运行。

对我国经验启示及政策建议

丰富和完善的中小企业参军投融资渠道。军品军工产品研制和列装周期比较长，民营企业难于承担跟踪项目所带来的风险和代价，建议军方拿出一部分资金，成立一个军用技术研发基金。研发的项目包括现在部队急需解决的技术难题以及未米军事需要的技术难关。这样很多有想法、有科研能力的公司就可以提前在这些领域做技术发展和储备。国家应对已进入且有优势的民营企业加大投资力度，尤其是科研、生产、质量可靠性等条件保障上的支持，尽快出台具体办法和实施细则，进一步强化优势民营企业的优势，拓展夯实国防工业的基础和能力。

改革军品采购制度。要从法律上确保中小企业获得一定的军品订单的份额与比例。同时，要从制度上保障基层设计师在新型号立项时选用配套技术与产品的自主权，基层设计师对配套产品是最了解、最有发言权的群体，只有在采购中发挥他们的作用，才能使更多的中小企业创新成果及时有效地应用在军事装备中。有关部门应对基层设计师的选型权加以制度保障并对执行情况进行监督考核。

科学界定涉密信息，建立畅通的信息发布渠道。除军队部门信息（如采办单位、交付单位等）外，其他信息均可按非保密信息处理，可进行公开发布，以吸引更多的企事业单位参加。对于军队专用装备，涉及装备总体、主要分系统及含涉密技术的配套件等产品信息为保密信息，可以只向符合相应保密资质的企事业单位发布。此外，还可以根据采办信息密级程度积极进行去密和降密处理，降低信息的获取成本，最大程度地吸引广大潜在企事业单位参与到同防采办市场中来。建立装备采购信息发布制度，在保证不泄密的情况下，尽可能地使更多的拟进入军品市场的单位特别是高新技术企业了解到军方的现实需求。通过专业媒体，定期发布经解密处理的装备需求信息和相关准入政策信息。根据项目的重要程度和密级，将装备需求信息分类，根据信息类别的不同按照不同渠道和形式发布。

搭建军工企业与中小企业的协作平台。中小企业规模小、抗风险能力脆弱。政府要积极推动鼓励中小企业之间，中小企业与十一大军工集团之间的产业联盟和协作创新。由军工集团对外发布技术需求信息，吸引中小企业参与，通过大型企业与中小企业间的合作，为其提供参与国防项目的机会，引导中小企业与军工企业进行合作，在资金、设备、技术、管理等方面得到大企业的支持。还应该鼓励中小企业与大学以及科研机构形成合作机制。