筑好康庄大道 共圆小康梦想

于胜英

交通运输是扶贫开发的重要内容，是贫困地区扶贫开发的基础性和先导性条件。习近平总书记明确指出：“交通基础设施建设具有很强的先导作用，特别是在一些贫困地区，改一条溜索、修一段公路就能给群众打开一扇脱贫致富的大门。” 国务院扶贫办在阿坝州做过一个调查显示：劳动力增加1人，减贫率提高1.6%；受教育增加1年，减贫率提高0.5%；而拥有一辆农用车，减贫率将提高10.1%，可见完善交通、促进对外交流联系对扶贫有多么重要。老百姓说：“要想富，先修路”“公路通，百业兴”，这些话朴实中蕴含着深刻的哲理。因此，交通等基础设施建设在新阶段扶贫开发中应处于优先地位，尽快改善交通落后面貌对于集中连片特困地区经济社会发展、扶贫开发和缩小同其他地区的发展差距，作用举足轻重。

交通运输部历来高度重视贫困地区的交通发展，将支持贫困地区作为交通工作的重要内容，从八七扶贫攻坚开始，特别是“十五”以来，有计划、有针对性、大规模地在全国组织实施了交通扶贫工作，取得了积极的成效。2014年，习近平总书记高度肯定了交通运输部的工作：“近十年农村公路建设成绩斐然，为改善农民生产生活条件做出了重要贡献。”

2011年中央扶贫开发工作会议后，交通运输部按照中央要求，明确把集中连片特困地区交通运输发展作为工作重点，专门成立了扶贫开发工作领导小组和办公室，并制定了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011～2020年）》和各片区专项规划。

交通扶贫规划以构建“外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷”的交通运输网络为总目标，着力解决好以下五个方面的问题：一是统筹国家高速公路大通道的贯通，全面提高集中连片特困地区对外通道的运输能力，其中“十二五”时期建设规模约1.07万公里。二是加强普通国省道改造建设，着力提高二级及以上公路比例，加强通县二级公路建设，完善区内路网结构，其中“十二五”时期的建设规模约为2.9万公里。三是重点推进乡镇和建制村通沥青（水泥）路建设，同步加强安保设施和中小危桥改造，其中“十二五”时期分别建设通乡镇、通建制村沥青（水泥）路1.07万公里和22.2万公里，将解决419个乡镇、39164个建制村的通畅问题。我部还安排专项资金，支持一批具有资源路、旅游路性质的重要县乡道改造建设，促进贫困地区县域经济发展，其中“十二五”时期建设规模约为1.7万公里。四是大力推进建制村通班车，积极发展农村物流，其中“十二五”时期将支持改造 272个县城老旧客运站，建设4000多个乡镇等级客运站和8.3万建制村汽车停靠点。五是以高等级航道和连接高等级航道的支线航道为重点，改善贫困地区水运条件，其中“十二五”时期改善、新增3633公里航道，新增121个码头泊位。

考虑到贫困地区财力薄弱、配套不足的实际困难，交通运输部在“十二五”规划已加大对西部地区和“老少边穷”地区倾斜支持力度的基础上，再将“十二五”车购税预期增量资金的主要部分投向集中连片特困地区，进一步提高交通建设补助标准。以西部为例，建制村通公路（沥青路）补助标准从“十一五”末期的20万元/公里提高到50万元/公里；乡镇通沥青路建设由“十一五”初期的40万元/公里提高到80万元/公里；普通国道补助标准由“十一五”的150万元/公里提高到550万元/公里，增幅分别达到150%、100%和260%，这个力度绝对是空前的。

整个“十二五”期交通运输部投入到11个集中连片特困地区和西藏、四省藏区和新疆南疆四地州3个特殊地区交通建设的车购税资金将超过5500亿元，占全国的近50%。

交通扶贫政策要点解读

1.关于“十二五”“十三五”的阶段目标。

按照中央要求，我们的工作目标是：到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制村通沥青（水泥）路，到2020年，实现具备条件的建制村通沥青（水泥）路。

统计数据显示：截至2014年底，全国还有733个乡镇、超过5.4万个建制村未通畅，主要集中在西藏、四省藏区、滇西边境、乌蒙、滇桂黔石漠化和六盘山等片区，整个西部地区通沥青（水泥）路的建制村比例只有72.3%；一些片区如乌蒙山区还有超过40%的国道为二级以下的公路。

2.关于提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例。

《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011～2020年）》将普通国省道改造建设作为重要任务，重点支持三级及以下公路的升级改造，加强通县二级公路建设，提升服务能力和水平，力争县城至少有一条二级或二级以上高等级公路连通。有些地方在发展过程中提出了“县县通高速”这样过度超前的目标，这是不可取的。我们一直强调“适度超前”，这是与集中连片特困地区经济社会发展相吻合的“适度超前”，不是全国平均水平的“适度超前”，不要盲目超前。

3.关于建制村通沥青（水泥）路。

交通运输部把农村公路建设作为交通扶贫的重中之重，重点加快推进建制村通沥青（水泥）路建设，到2020年，具备条件的建制村全部通沥青或水泥路，这也是我们确定的到2020年全面建成小康社会的托底性要求，是必须要确保实现的。建设时将充分考虑安全运输的实际需要，结合当地建设条件，同步配套建设必要的安保、边坡、防水等基本防护设施，加强中小危桥改造，提高农村公路的服务水平和防灾抗灾能力。特别是对于一些山岭重丘区靠山临崖路段，要因地制宜地设置错车道，加装必要的安全防护设施（“不具备条件的”是指个别建制村受限于特殊地形地质、气候条件等因素，不适宜建设沥青路或水泥路）。在农村公路建设中，如果交通需求不大，从降低建设和养护成本、便于维修保养等方面考虑，完全可以修一些砂石路。其实在一些发达国家，像美国、澳大利亚、新西兰仍有大量的农村公路是砂石路。在地形条件特别困难的地区，在确保安全的前提下，灵活运用线形指标，最大限度地减少对自然的破坏，在确定路基宽度时，不去刻意追求高指标，可以根据需要宜宽则宽，宜窄则窄。

由于全国农村公路建设任务繁重，2020年前的重点是解决具备条件的建制村通沥青（水泥）路问题。自然村、村组通硬化路和村内联网道路建设规模庞大，在中央资金有限的情况下，相关建设需求应由地方政府根据自身实际财力量力而行，有序推进。

4.关于建制村通班车。

主要思路是考虑农村客运发展需要，结合农村公路建设，合理推进乡镇等级客运站、建制村汽车停靠点（招呼站或候车亭牌）建设，大力推进建制村通班车工程。各地可根据客流情况灵活调整班线及运力结构，采用隔日班、周班、赶集班、循环班等多种运营方式，并辅以冷热线搭配、线路捆绑等措施，促进农村客运“开得通、留得住”，到2020年，实现所有具备条件的建制村通班车。

为了满足建制村安全通班车的需要，我们强调加强农村公路安保设施建设和危桥改造，我们还考虑在“十三五”时期对已建农村公路的部分过窄路段进行适当的加宽改造。

5.关于解决溜索等特殊问题。

在我国西部边远地区的大山深处，尤以云南、四川为主，因地势险峻，建桥成本高，溜索一直是当地居民出行最主要甚至是唯一的交通方式。“十一五”以来，国务院扶贫办、交通运输部先后在西藏自治区和云南怒江州分别组织实施了84对、42对“溜索改桥”项目，一大批边远山区的农牧民告别了溜索这种落后的交通出行方式。

目前，仍有部分地区的群众主要依靠溜索出行和运送物资，交通不便已成为制约其与外界沟通联系、脱贫致富奔小康的重要瓶颈制约。为进一步改善那些地区的对外交通条件，2012年，交通运输部会同国务院扶贫办对全国溜索情况进行全面核查。在此基础上，2013年，两部门签署“溜索改桥”合作备忘录，联合编制了《“溜索改桥”建设规划（2013～2015年）》，计划在“十二五”后两年，将四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆7省（区）的300多对溜索改造成相应的车行桥或人行桥，并配套建设连接道路。工程预计将惠及904个行政村的95.77万人（其中贫困人口65.76万人），到2015年底基本结束“溜索时代”。工程预计总投资超过32亿元，其中交通运输部在车购税中安排15亿元，国务院扶贫办在财政扶贫资金中安排11亿元，其余部分由地方政府解决。

创新机制 完善政策 合力攻坚

全面建成小康社会，核心在发展，关键在交通，没有交通，一切无从谈起。近年来，农村公路建设虽然取得一些成绩，但同时也要看到，农村公路发展仍然存在许多问题需要我们予以高度重视。

一是农村实现全面小康“两通”目标新要求多，建设任务艰巨。农村公路是贫困地区最主要甚至是唯一的出行方式，是提高基本公共服务水平的最重要内容。贫困地区实现建制村通硬化路、通班车的“两通”目标，未来建设任务还十分繁重。“十三五”还有近4万个建制村需要通沥青（水泥）路，主要集中在西部地区和集中连片特困地区，预计建设规模为25万公里。除此之外，早期农村公路建设以“通”为主，建设标准低、安保设施不到位，满足不了农村客车安全通行的要求，“十三五”需要加强生命安全防护设施建设和危桥改造，对具备改造条件的窄路面路段进行适当加宽。同时，有些地区在“十五”期间开展了建制村撤并工作，在实践中，大量建制村只是名称被取消了，但人口仍然在原地聚集，而其通村公路未能纳入“十二五”建设项目库，群众认为政策不公平，建设需求规模也十分庞大。这个问题， 已经在编制“十三五”规划时予以重点考虑。

二是还有不少地区贫困程度深，需要中央同步加大支持力度。680个集中连片特困县之外，还有152个国家扶贫开发工作重点县（以下简称“国贫县”，含105个革命老区县，49个少数民族县，15个边境县），虽然没有纳入集中连片特困地区范围，但贫困程度甚至还高于集中连片特困地区，如2013年集中连片特困地区贫困发生率为19.3%，而国贫县为20.2%；集中连片特困县农民人均纯收入为5583元，而国贫县为5389元。由于国务院批复的各片区区域发展与扶贫攻坚规划明确特殊支持政策仅限于集中连片特困地区，因此各地请求对片区外的革命老区县、国贫县、少数民族县和边境县给予同样政策支持的呼声十分强烈。解决这个问题的关键在于中央和财政部，需要他们同意将革命老区县、国贫县、少数民族县、边境县的农村公路作为中央和地方共同负责事项。

三是越是贫困地区交通建设造价越高，地方筹资能力越弱。集中连片特困地区多为山区，地形地质条件复杂，施工难度大，有些地方甚至需要长距离运送建材和施工用水，加上人工、材料、机械等价格的上涨，农村公路建设成本快速增长，如通乡油路平均成本约150万元/公里，通村油路平均成本也在80万元/公里以上。仅集中连片特困地区和国贫县农村公路建设方面，预计“十三五”建设资金需求总规模就将超过5000亿元，全国预计将超过8000亿元。而集中连片特困地区和国贫县又是全国经济社会发展最为滞后的地区，基础差、底子薄、财力弱，加上受财税体制改革和清理地方债务与融资平台等的影响，地方政府筹资困难重重，压力大。解决这个问题的关键在于中央政府和地方政府合力，共同创新机制，破解资金难题。

“十三五”交通扶贫将围绕全面建成小康社会的总体目标：以解决制约贫困地区交通运输发展瓶颈问题、推进交通运输基本公共服务均等化为主攻方向，进一步强化交通基础设施建设，大力提升运输服务能力和水平，提高交通运输防灾抗灾和应急保障能力，到2020年，集中连片特困地区基本形成“外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷”的交通运输网络，全国所有具备条件的建制村实现“三通”，即通硬化路、通班车、通邮政。

五大重点任务

1.贯彻落实党中央的扶贫战略部署，编制并实施“十三五”交通扶贫规划。

按照精准扶贫、精准脱贫的有关要求，坚持问题导向、需求导向和目标导向，兜好2020年全面建成小康社会的底线目标，因地制宜、精准施策，编制适应民生需求、符合现实国情的“十三五”交通扶贫规划，并切实抓好落实，既为如期实现“十三五”综合运输和国家经济社会发展目标提供支撑，也为实现“两个一百年”奋斗目标打好坚实交通基础。

2.加快构建贫困地区“外通内联、通村畅乡”的交通基础设施网络。

（1）与落实国家重大战略相结合，加强贫困地区“外通内联”通道建设。加强集中连片特困地区对外运输通道和片区内部之间干线公路建设，加快内河航道建设，有序推进国家高速公路建设。加强普通国道等外路和无路面路段改造，提高干线公路服务能力和保障水平，贫困地区县城基本通二级及以上公路。

（2）保障民生，提高贫困地区农村交通发展质量和通畅水平，实现具备条件的建制村“村村通硬化路”。加快完成剩余乡镇和建制村通沥青（水泥）路的建制任务。加强农村公路生命安全防护工程建设和危桥改造。推进不符合通班车要求的窄路基路面通村公路的拓宽改造。有序推进人口较多的撤并建制村通硬化路建设。积极支持具有资源路、旅游路性质的县乡公路改造。继续实施渡口改造、渡改桥工程。

3.进一步“运营好”农村公路，提升运输服务能力和水平。

充分考虑群众出行特点，研究制定贫困地区农村客运发展扶持政策，创新客运组织方式，灵活组织客运班线，辅以冷热线搭配、线路捆绑等措施，地方政府适当补贴，确保农村班车“开得通、留得住”，提高贫困地区农村客运通村率。加快研究适合发展农村客运和货运的车辆标准。整合交通、农业、供销、邮政等部门资源，建制农村物流三级运行体系，推进农村物流发展。

4.深化改革，进一步“管好、护好”农村公路。

构建责权一致的农村公路管养责任体系，不断健全农村公路建设质量监督体系和考核评价机制，形成规范发展的长效机制。发挥好中央和省级资金的引导和激励作用，加快建立以政府公共财政投入为主，多渠道筹措为辅的养护资金保障体制。

5.做好贫困地区干部人才支持和培训工作。

继续将交通扶贫与干部人才培养锻炼相结合，健全扶贫挂职干部选拔任用、考核评价、监督管理、服务保障等工作机制。紧密结合贫困地区交通建设发展目标任务和干部人才队伍特点，加强教育培训支持帮扶力度，为贫困地区区域发展与扶贫攻坚提供强有力的交通智力支持和人才保障。

主要政策举措

1.加大投入力度，研究制定更精准的交通扶贫投资政策。

在延续“十二五”交通扶贫投资方向、投资重点的基础上，结合事权划分和财税体制改革，进一步加大车购税、港建费等专项资金对贫困地区农村公路和内河航运建设的支持力度。拟采用“贫困深度系数”法（系数测算以国家统计局和国务院扶贫办官方统计指标为依据），对极度贫困的地区叠加更加优惠的政策，立足精准，务求实效。

2.建立中央与地方投资联动机制。

发挥好中央和地方两个积极性，交通运输部与地方政府共同建立交通扶贫投资联动机制，将地方政府落实建设资金和相关支持措施、推进项目建设情况等因素与下一年度中央资金安排相挂钩，实行 “奖补结合”、“奖优罚劣”的政策措施，进一步促进地方落实好扶贫主体责任，把扶贫攻坚当作惠民生、保基本的大事来推进。通过中央和地方全力，共同解决好历史遗留问题。

为完成上述总体目标任务，各地方政府也应不断创新机制落实好主体责任。一是地方政府应落实好农村公路建设、管理、养护的主体责任。地方政府是农村公路建管养责任主体，应主动作为，积极出台地方性法规，加大地方财政性资金对农村公路建设管理养护的投入力度，并纳入同级财政预算；同时，积极构建政府主导、社会支持、群众参与的农村公路建设管理体制，营造全民“建路、爱路、护路”的良好氛围。鼓励各级地方政府在农村公路建设中推广“七公开”制度，做到信息公开透明、阳光操作。二是希望贫困地区省、市、县各级政府继续加大支持交通运输发展。按照部省共建协议的有关承诺，稳定增加财政性资金投入交通建设，能将一定比例的中央代发地方债额度、土地出让金等用于普通公路建设，市县政府协助解决农村公路征地拆迁、建设料场等问题；因地制宜出台农村客货运输补贴补助政策措施，推动农村客运和农村物流良性发展。