国土资源改革创新 助推扶贫开发攻坚

党的十八大以来，国土资源部认真学习贯彻习近平总书记扶贫开发工作系列重要讲话精神，站在全面建成小康社会的高度，将扶贫工作作为一项重要的政治任务，纳入重点工作布局，把握扶贫新形势新任务，梳理扶贫新思路，立足部门职能，发挥行业优势，突出国土资源政策扶贫。将国土资源管理改革创新与扶贫工作相结合，扶贫创新政策率先在江西赣南革命老区试点先行，总结试点经验后在牵头联系的乌蒙山片区推广，并逐步在全国贫困地区全面推开，释放了国土资源政策红利，支持了贫困地区区域经济发展与扶贫开发。

一、支持赣南革命老区“订单式”扶贫政策先行先试

赣州是革命老区，曾为中国革命做出过重大贡献和巨大牺牲。由于战争创伤、自然地理等多种原因，赣州仍是全国较大的集中连片特困地区。党的十八大以来，国土资源部坚决贯彻落实国务院《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，结合在赣州8个县（市）的定点扶贫工作，坚持从实际出发，针对赣州区域发展与扶贫攻坚的迫切需求，连续四年出台支持赣州经济社会发展“订单式”政策，解难题、破瓶颈、精准扶贫。同时，住建部、省厅、市县政府和基层国土资源部门四级上下协同联动的工作机制，保障了政策落地。

（一）量体裁衣，精准发力，政策叠加效应持续释放。

国土资源部从土地、矿管、人才、改革试点等多方面实施“订单式”扶持政策。地方政府根据经济社会发展和扶贫攻坚工作需要，由市县国土资源部门向上级国土资源部门提出需支持解决事项；省级国土资源部门在审核把关基础上，能在省域范围内支持解决的直接落实，需要国土资源部协调解决的转报部里支持解决。国土资源部针对省厅所提需求，在政策范围内给予最大限度的支持，甚至是超常规措施，力求“对症下药”，政策精准。同时，注重多策并施，将土地规划、用地指标、土地整治等土地政策，地质勘查、矿产开发、矿业权转让、和谐矿区建设、地灾防治、地质环境治理等矿管政策，建立扶贫干部双向挂职交流机制等人才政策配套组合使用，并支持赣州先行先试土地和矿管改革创新试点政策，释放叠加效应，发挥撬动作用，助推赣南革命老区扶贫攻坚与振兴发展。

一是为赣州扶贫攻坚重大民生项目用地提供有力保障。2012年至2014年，先后支持赣州调结构、转方式、保民生等重大建设项目专项用地计划2.80万亩，新增建设用地6.82万亩，保障了一大批民生工程项目、扶贫攻坚重大基础设施项目和重大产业项目的用地需求，解决了赣州市经济社会大发展带来的建设用地紧缺问题。三年来，国土资源部将赣州农村危旧土坯房改造项目用地纳入全国保障性安居工程，应保尽保，先后下达土坯房改造专项用地计划1.98万亩，63.08万户263万农民告别了透风漏雨的土坯房。

二是助推赣州新型城镇化建设和产业转型升级。国土资源部支持赣州的多项用地政策与赣州新农村建设、土坯房改造、迁村腾地、扶贫开发、改善农民生产生活环境有机结合，优化了城乡建设用地布局，提升了土地利用效益，推进了新型城镇化进程。三年来，赣州落实2288个安置点项目用地，建立823个新型农村社区，共安置了64514户农民，城镇化水平由39.3%增至44.2%。同时，赣州市充分利用国土资源部土地支持政策，重点支持发展覆盖面大、带动力强、扶贫效益明显的钨、稀土深加工、脐橙、旅游业、油茶加工以及生态环保型产业发展。目前，赣州已成为全国最大的脐橙主产区，初步形成了重点村“一村一品”的产业格局，第二、三产业比重分别由47.2%、35.4%优化为45.7%、38.7%。

三是保护耕地资源，改善贫困群众生产生活条件。赣州市山多地少，人均耕地不足0.7亩，耕地资源尤其珍贵。赣州市正处于各类建设大发展时期，保护耕地的压力非常大。国土资源部批准赣州同时实施城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用、工矿废弃地复垦利用“三项试点”，开展土地整治，在耕地数量和质量方面加强对耕地资源的保护。近三年，国土资源部支持赣州市土地整治项目21个，总建设规模8.9万亩，总投资1.8亿元，增加项目区耕地面积约0.8万亩，改善了土壤肥力及灌溉条件，提高了土地产出，15万户63万人受益。

四是矿产资源勘查开发保护政策为赣州经济发展注入强劲动力。赣州矿产资源丰富，是全国稀土、钨主要资源地和主产区。国土资源部结合赣州矿产资源管理实际，先后批准实施稀土和钨枯竭矿山资源接续政策、稀土开发利用综合试点项目、稀土矿产地储备试点“三项全国唯一试点政策”。在地质勘查、资源节约与综合利用、地质灾害防治、矿山环境治理、地质遗迹保护等方面的支持项目124个，资金达17.11亿元，对赣州矿产资源勘查、开发、保护和工业经济乃至社会发展起到直接推动作用。2014年，在矿产品价格继续震荡下滑、矿业经济持续低迷的形势下，赣州市规模以上矿业企业实现较好业绩：稀土、钨产业主营业务收入首次突破千亿元大关；全市矿业经济实现主营业务收入1502.05亿元，同比增长14.2%，占规模以上工业的50%以上，矿产业继续保持工业经济支柱地位。

（二）上下四级联动，保障政策落地生根。

政策千条万条，不落实就是白条。国土资源部建立了部、省厅、市县政府和基层国土资源部门四级上下协调联动“拧成一股绳”的政策落实机制，既撬开了政策出台的“最先一公里”，也打通了政策落地的“最后一公里”。国土资源部层面，对已经出台的支持政策开辟绿色通道，涉及赣州的项目特事特办，加快审批速度，每年至少召开两次座谈会听取政策落实情况汇报，年底前考察评估部各项政策落实情况。省级国土资源部门层面，构建了组织协调、服务保障和考核评估机制，发挥“上接天线、下连地线、添砖加瓦”的作用，保障部支持政策的落实。成立了由厅主要领导任组长的领导小组，对部出台的一系列支持政策措施，逐项研究、逐条细化、逐层分解，全程跟踪推进。市县国土资源部门层面，主要是以土地、矿产资源禀赋和利用现状为客观条件，抓好政策项目的具体实施工作。

国土资源部采用“订单式”扶贫政策扶贫，极大地支持了赣南特色农业产业和工业支柱产业的发展。2012年以来，赣州市经济社会发展稳中加速、提质增效，民生显著改善，后劲日益增强，主要经济指标增幅连续三年高于全国平均水平、位居全省前列，人均水平与全省、全国的差距进一步缩小。2014年底，赣州市扶贫对象由“十一五”末的215.5万人减少到105万人，三年减贫110万人，贫困发生率14.28%，下降近16个百分点。

二、总结赣州扶贫经验，在牵头联系的乌蒙山片区和定点扶贫地区推广

国土资源部认真总结赣州定点扶贫经验，及时推广到牵头联系的乌蒙山片区，并在定点扶贫的湖南省新田县及部扶贫联系的河北省阜平县、广西靖西县推广。

（一）在乌蒙山片区建立扶贫联系点，针对不同需求出台针对性支持措施。

一是为有效开展片区联系工作，国土资源部建立了乌蒙山片区基层扶贫联系点，片区10个市（州）分别由部领导联系，38个县（市）分别由部机关司局和直属单位联系。部领导和司局单位负责同志到扶贫联系点开展调研，并结合各自职能提出了帮扶措施。

二是国土资源部从政策上给予乌蒙山片区大力支持，“翻箱倒柜，倾囊相助”，出台支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的若干意见。从土地管理、地质调查和矿产资源开发、地质灾害防治和地质环境保护及配套措施四个方面提出了15项具体支持政策；推进实施《乌蒙山片区地质调查规划（2013～2020年）》，2014年共安排项目26个，经费11190万元，在矿产资源调查评价、水文地质、环境地质和地质灾害防治等方面，加大对乌蒙山片区的支持力度。地质灾害防治资金按因素法切块部分向三省倾斜，支持乌蒙山片区开展地质灾害综合防治体系建设。

三是结合各地实际情况，出台针对性支持措施，包括出台支持毕节试验区的差别化国土资源政策；根据云南省政府请国土资源部支持的有关事项，提出了支持乌蒙山云南片区耕地保护补偿机制建设、高标准基本农田建设和石漠化治理、矿产资源整装勘查力度等6个方面的支持意见；针对四川省凉山州提出的需求，部在用地指标倾斜、土地综合整治、矿山环境治理、耕地占补平衡、矿业用地试点、地质灾害防治等方面出台了19项支持措施，有效支持了凉山州资源优势转化和民生改善。

四是推进落实片区扶贫攻坚规划，2014年12月5日，国土资源部在贵州省毕节市召开乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚第二次部际联系会议，交流片区扶贫攻坚工作情况，研究推进片区扶贫攻坚规划确定的任务举措和重大项目的落实。姜大明出席会议并讲话，要求进一步明确新形势下扶贫开发工作新任务，坚持扶贫攻坚总体思路，加快落实片区扶贫攻坚重大工程项目；充分发挥部际联系会议工作机制作用，协力推进扶贫攻坚的工作格局；创新工作思路，突出生态环境保护，注重发挥市场作用，提升片区扶贫攻坚工作质量。片区三省国土资源厅认真贯彻落实部各项扶贫政策和部际联系会议精神，成立了以厅主要负责同志为组长的片区扶贫工作领导小组，结合地方实际，制定贯彻落实部支持乌蒙山片区政策措施的实施方案，并落实责任分工，确保了部各项扶贫政策落实生根。

经过各方面的共同努力，乌蒙山片区经济社会稳步发展，贫困落后面貌得到有效改观，群众生产生活条件持续改善。2012年至2014年，片区38个县（市、区）地区生产总值增长36.5%，农民人均纯收入增长41.6%；贫困人口由765万人减少至507万人；贫困发生率由38.2%降至25.2%。

（二）在定点扶贫的湖南省新田县重点开展找水打井、地质找矿和土地整治项目。

结合当地地处岩溶地区、季节性缺水严重的情况，重点开展找水打井，解决了近6万人饮水困难问题；开展地质找矿，发现具有较大找矿远景的矿产地3处，新发现一处大型锰铁矿；通过农业地质调查，在新田县发现大面积富硒土壤，种植富硒产品已成为当地重要的新兴产业。国土资源部支持开展的新田县谈文溪村新农村建设，作为国务院扶贫办典型扶贫经验向社会推广。

为贯彻落实习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的重要讲话精神，支持燕山—太行山片区阜平试点，国土资源部将河北省阜平县作为部的扶贫联系点，2013年至2015年，连续三年出台支持阜平县的政策措施，选派处级干部在阜平县挂职副县长，援建国土资源希望小学。广西靖西县是全国模范国土资源所所长韦寿增的家乡，国土资源部将靖西县作为扶贫联系点，参照定点扶贫县开展扶贫联系工作，落实了支持项目，选派了扶贫挂职干部，政策惠及滇桂黔石漠化片区。

三、持续加大扶贫工作力度，国土资源扶贫政策有效支持全国贫困地区区域经济发展和改善民生

2012年以来，国土资源部出台了《关于支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚若干意见的通知》（国土资发〔2012〕122号），在土地政策、地质勘查和矿产资源开发、地质灾害防治和地质环境保护、人才培训和干部交流等方面，提出了8项措施，支持范围覆盖14个片区的15个省、5个自治区、1个直辖市和新疆生产建设兵团的680个贫困县。为进一步落实《中国农村扶贫开发纲要（ 2011-2020年）》和《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》重要政策措施分工，在国土资源管理政策、项目、资金和人才等方面，不断加大对全国贫困地区支持力度，政策覆盖所有贫困地区。

（一）实施土地和矿产资源开发利用政策支持，促进了贫困地区资源优势转化为经济优势。

一是提高土地利用年度计划对扶贫开发的保障能力。在编制和下达全国土地利用计划时，对592个国家扶贫开发工作重点县，分别安排了用地计划指标20公顷，并要求省级国土资源主管部门优先保障易地扶贫搬迁、小城镇和产业集聚区建设用地需求，推动贫困地区农村危旧房改造，促进农村新社区建设。

二是加大城乡建设用地增减挂钩项目支持力度。在确保城乡建设用地总规模不变的前提下，通过实施城乡建设用地增减挂钩项目，调整优化城乡建设用地布局，为贫困地区扶贫开发项目建设提供更多用地空间，积聚扶贫资金。经报国务院同意，从2014年起，国土资源部对11个连片特困地区以及纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区实施特殊政策，在优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用。

三是逐步拓展扶贫开发建设用地的新空间。选择有条件的贫困地区，组织实施工矿废弃地复垦利用试点和低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点，引导地方通过内涵挖潜等方式拓展建设用地新空间，增强扶贫开发用地的保障能力。

四是全面提升矿产资源对扶贫开发的保障和促进作用。加大对贫困地区编制矿产资源规划的技术指导与支持力度。在保护生态环境的前提下，积极推进贫困地区开展绿色矿山、和谐矿区建设试点，促进资源开发与环境保护相协调， 使当地群众共享矿产资源开发收益。支持连片特困地区开展矿产资源综合利用示范基地建设，位于贫困地区的四川攀枝花钒钛磁铁矿、云南省红河州个旧市锡多金属矿、贵州磷矿、山西大同塔山特厚煤层、江西赣南钨矿、江西赣州稀土等被确定为首批资源综合利用示范基地，中央安排专项补助资金支持，促进当地优势资源的综合利用，实现煤炭、钒钛磁铁矿、磷矿、锡矿、稀土及共伴生资源高效利用。

（二）大力推进农村土地综合整治，改善了贫困地区生产生活条件。

国土资源部充分发挥土地整治平台的作用，大力开展以土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持工程为主要内容的土地综合整治，积极推进高标准基本农田建设，加大土地整治项目向有条件的贫困地区倾斜力度。

一是加强对连片特困地区土地整治规划编制和实施工作的技术指导。将新农村建设与土地整治相结合，开展田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量。按照《全国土地整治规划（2011～2015年）》，在保护生态环境的前提下，加大资金投入力度，尽量把重点县纳入高标准基本农田建设示范县或者确定为农用地整治重点区域，并在项目安排上向重点县倾斜。国土资源部联合有关部门，分解下达了2014年高标准基本农田建设计划，并积极协调地方国土资源主管部门在具体落实项目和资金支持等方面重点向贫困地区倾斜，保障了2014年扶贫任务分工的落实。

二是指导地方各级国土资源主管部门按照变“输血”为“造血”的扶贫工作方式，在贫困地区大力实施土地整治，提高旱涝保收高标准基本农田比重，开展基本农田整治与中低产农田改造。据统计，2014年，各地在重点县安排土地整治项目1820个，建设规模1739万亩，投入资金247. 23亿元，通过土地整治大幅提高了耕地质量，改善了当地生产生活条件，促进了稳产增收。

（三）公益性地质调查为贫困地区和革命老区经济社会发展提供支撑。

国土资源部中国地质调查局充分发挥专业优势，结合当地需求和优势资源，加大对贫困地区和革命老区地质调查的投入力度，有效地促进了区域发展与扶贫攻坚。

一是先后在乌蒙山、太行山、六盘山、滇黔桂石漠化片区等贫困地区和陕甘宁、沂蒙山革命老区开展了地下水勘查与供水安全示范，组织了3次大规模应急抗旱找水行动，完成水文地质调查面积22万平方千米，施工探采结合深井6000余眼、浅井200余万眼，解决了2200多万人的缺水问题。

二是完成了680个县（市、区）的地质灾害调查，有序推进了地质灾害详查，累计查明地质灾害隐患点11.6万处，威胁人员720万人，建立了群测群防体系。完成了以流域为单元的地质灾害调查与风险区划示范4万平方千米，为防灾减灾和人民群众生命安全提供了保障。

三是完成土地质量地质调查24万平方千米，圈出富硒土地1.1万平方千米，为富硒农业产业发展提供了直接支撑。公益性地质调查引领拉动后续矿产勘查取得一批重大找矿成果，武陵山区的湖南花垣—凤凰新增铅锌资源量1200多万吨，达世界级规模，吕梁、燕山—太行山地区新发现多处铝土矿矿产地，南疆三地州乌拉根新增铅锌资源量200万吨，乌蒙山片区贵州织金那雍枝西铅锌矿新增锌资源量30余万吨，为资源开发利用奠定了基础。

（四）地质灾害防治综合体系建设，保障了贫困地区人民群众生命财产安全。

针对贫困地区山体滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害，重点实施了调查评价工程、监测预警体系建设、搬迁避让与治理工程，并部署了针对性的防范措施。国土资源部每年初都要召开全国地质灾害趋势预测会商会，明确全年的防灾重点时段和重点地区，从切实履行职责、开展高标准“十有县”建设、严格落实制度、加强重点地区防治工作、全力做好应急处置工作、大力开展宣传培训演练活动、推动防治行业健康发展七个方面提出总体要求，并加强督促检查指导。近年来，国土资源部持续支持赣州开展地质灾害综合防治体系建设等扶贫政策措施，极大地筑牢了赣南地区抵御洪涝、地质灾害等自然灾害的基础。

2015年5月，江西省赣州地区普降暴雨到特大暴雨，部分县（市）局部雨量水位达到三百年一遇，当地地质灾害综合防治体系在确保灾区群众生命财产安全损失降到最低方面发挥了重要作用。

（五）实施扶贫挂职干部双向交流，为贫困地区提供了人才智力支持。

国土资源部把贫困地区作为干部挂职的重点，建立了双向挂职机制。从部机关司局和直属单位选派优秀干部，到定点扶贫地区的江西省赣州市、湖南省新田县、对口支援的江西省赣县，扶贫联系点的河北省阜平县、广西百色市，以及乌蒙山片区10个地市和有关县（市、区）开展扶贫挂职，协调落实部各项支持政策和项目。同时，从江西省赣州市以及四川、贵州、云南三省乌蒙山片区国土资源主管部门选派处级干部到部机关和扶贫办挂职。通过双向挂职，锻炼了干部，加强了联系，为贫困地区国土资源管理能力建设提供了人才和智力支持。

下一步，国土资源部将按照中央关于扶贫开发工作的新部署新要求，研究完善国土资源支持扶贫攻坚超常规政策举措，以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，支持贫困地区如期全面建成小康社会目标。