环境管理：由总量控制向质量改善升级

邹春霞

环境管理：由总量控制向质量改善升级

邹春霞

8月22日，北京空气质量指数达优等级，颜值爆表，现“阅兵蓝”。CFP/供图

环保部提出的思路方案，在某种程度上即代表了“十三五”期间的环境管理政策。这是“以环境质量改善为主线”的环境管理思路首次被明确，总量控制的管理政策作用将逐渐减弱。

8月初，环保部发布2015年上半年环境污染防治工作综述，释放下一个五年中国环境管理转型升级的信号。质量管理有望成为今后十年甚至更久一段时期内，中国环境管理的根本出发点。不论是对公众还是环保主管部门而言，这一转型都显得十分必须。

质量改善的管理升级

8月4日发布的2015年上半年环境污染防治工作综述透露：环保部已起草完成“十三五”主要污染物总量减排思路方案，初步提出以环境质量改善为主线，实施环境质量和污染排放总量双控、协同控制。

根据此前五年规划的编制过程，新的五年规划一般由各国务院部门负责起草本领域的规划，再经各有关部门决策审批。环保部提出的思路方案，在某种程度上即代表了“十三五”期间的环境管理政策。这是“以环境质量改善为主线”的环境管理思路首次被明确，总量控制的管理政策作用将逐渐减弱。

此前在“十二五”期间，环境质量改善仅仅是进入决策层视野，获得的关注度并不高。业界认为《国家环境保护“十二五”规划》的出台，标志着环境质量改善在我国环境管理中的地位日渐提高。“十二五”规划在提出化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四项污染物总量减排目标之外，首次提出两项有关环境质量的具体指标，其中之一即是目前公众广为关注的空气质量，提出地级以上城市（333个）达到国家二级空气质量标准的比例从2010年的78%提高到80%，用五年时间提高2.6个百分点。

不过这一空气质量指标最终落空。2013年起，全国74个城市率先启用新空气质量标准，针对民众感受最深的雾霾天气，新标准将PM2.5和臭氧纳入常规空气质量评价，收紧了PM10标准限值。新旧标准之差很容易说明：按照旧标准河北11个设区市空气质量全部能够达到国家环境空气质量二级标准，依据新标准全省则仅有3个达标。

今年1月1日起，实施空气质量新标准的城市扩大至338个，在8月发布的另一份通报中，环保部称今年上半年调查分析了328个地级以上城市预案编修情况，督促空气质量不达标的243个城市及时编修预案。从这一数据不难获知，截至目前全国有243个城市空气质量不达标，不达标城市的占比为75%。

但与之相对的是，2014年全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团，以及中石油、中石化、华能、大唐、华电、国电、原中电投、神华8家中央企业均实现年度主要污染物总量减排目标通过考核。

总量减排的管理尴尬

为何总量减排完成得很好，空气质量却一直不见改善？这是长久以来环保部官员不得不面对的公众质疑。

总量减排的量与空气质量的质的差别如何理解？今年2月，在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上，环境保护部副部长翟青再次被问及这一问题。2014年的全国两会上翟青也曾被两会代表委员追问。

翟青在回答提问中并未否定总量减排这项管理制度的作用。他列举了几个数字：“十一五”初期污水日处理能力是5200万吨，现在是1.7亿吨；从“十二五”开始的火电机组脱硝，在电价等国家经济政策的支撑下达到6.9亿千瓦，占比达到82%；火电行业脱硫能力从“十一五”起步时仅有少数火电机组有，发展至95%安装率。他认为“作为一项污染防治的制度，总量减排对于有效遏制环境质量恶化功不可没。”

翟青也坦然承认，现在的问题是，总量减排数据往下走，但环境质量没有好起来，社会上对此的议论还是比较多的。

在环保部原工程师杨朝飞看来，“十一五”、“十二五”期间，总量控制制度的确发挥了重要的作用。但是再好的政策工具，也难以避免“正效应逐年衰减”的演变规律和发展趋势，制度改革与制度创新则是必要的和唯一的出路。 环保部环境与经济政策研究中心高级工程师安彤就曾在《环境与可持续发展》上撰文指出，“十一五”期间，我国环境管理模式是以主要污染物总量减排为中心，自上而下，层层分解与考核减排指标。

“总量控制从本质上讲是一项环境监管制度，环境质量改善是环保工作的奋斗目标，监管制度要围绕环保目标服务，而不能把监管制度提高到与环境目标一样的高度。”杨朝飞指出，“削减二氧化硫、氮氧化物都是为了环境质量改善，如果环境质量改善不了，削减这些指标的意义就会下降。这就是近年来，公众为何质疑污染物总量连续十多年下降，且从2007年开始就出现了历史性的拐点，但环境质量并没有改善，反而还在下降。”也有专家解释，这是因为污染物总量大大超过了环境容量的结果，目前改善环境质量的成果还没有到显现的时候。杨朝飞不赞成这样的解释，“2013年氮氧化物排放量首次降至2010年减排基数以下，这样大幅度的削减至少不应当使空气环境质量再下降了吧？”

环保部环境工程评估中心教授级高工周学双也在接受南都记者采访时直言：“总量控制只是手段而不是目标，环境质量才是目标。如果法律地位颠倒了，像过去那样不去着重对目标进行考核而是去考核手段，必然出现现在这种状况：减排任务完成了，结果却体现不到老百姓的直观感受上来。这个就是必须得到纠正的。”

除此之外，总量减排还面临另外一个尴尬，总量减排与达标排放之间的矛盾。有专家认为现在多数企业都没有达标的情况下又搞了一个总量，是遵照总量达标还是遵照标准达标，很多时候就乱套了。以数据为例，全国共约4万亿千瓦时的燃煤电厂，如果按照“十二五”总量控制的目标来减排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分别达到800万吨和750万吨就可以了；但是，如果要按照《火电厂大气污染物排放标准》要求，则对应二氧化硫和氮氧化物的最高允许年排放量分别为367万吨和182万吨。杨朝飞也表示，现在扎扎实实地抓企业达标排放和抓政府改善环境质量，要比笼统抓政府和企业都削减污染物总量似乎更可行、更实际。

8月18日，陕西西安，陕西省环保厅环境监测中心站监测室的工作人员对大型火电设备进行取样。CFP/供图

质量改善的转型战

不过中国环境管理由总量控制向质量改善转型并不会一蹴而就。环保部环境与经济政策研究中心高级工程师安彤在《浅论大气环境管理重心由总量控制向质量改善转型》一文中指出，从“十二五”开始，我国将以改善环境质量为立足点，以削减总量为抓手，以保障环境安全为根本，用20年左右的时间完成总量控制向质量改善战略转型。

据笔者了解，从“十二五”规划中总量控制为主，质量改善为辅，到“十三五”质量和总量双管控、双约束，再往后或将推行“十四五”期间质量约束、总量指导，“十五五”质量约束，实行清单控制的质量管理辅以质量达标。在20年的过程中，逐渐淡化总量控制在环境管理中的作用，完全确定质量管理的环境管理策略。

其中，大气领域治理的思路转型最早也相对最快。2012年12月，我国第一部综合性大气污染防治规划《重点区域大气污染防治“十二五”规划》的出台，提出环境空气质量中可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物（PM2.5）等4项污染物年均浓度的下降目标，即标志着我国大气污染防治工作的目标导向逐步由污染物总量控制向改善环境质量转变。2013年9月出台的国家大气污染防治行动计划中更是完全以质量改善为最终目标。

不过，就目前而言，总量控制尚难完全退出中国环境管理。最近正在审议的《大气污染防治法》修订稿，因写入国家对重点大气污染物排放实行总量控制，被诸多业内专家认为是理念的倒退，引发大范围质疑，但在三审中该条款并未删除。

翟青在前述国新办政策吹风会上也表示，在“十三五”的工作安排中，总量减排作为新修订的《环境保护法》明确的一项制度会继续坚持下去，力争围绕环境质量改善统筹安排总量减排工作部署，努力让大家感受到总量减排和空气质量是有关系。

对目前全国的环境现状而言，有区分的管理政策是十分必要的，以西藏、青海、新疆为例，这些地广人稀、工业企业少的省份本身的排放强度较低，强行派发指标实行总量减排此前已遭质疑。另外，酸雨、二氧化硫污染并非全国性的污染，而是局部性的，是否应该实行全国性的总量减排也需考虑。

环保部 8月透露的信息显示，“十三五”期间在坚持总量减排制度外，还将对总量减排制度进行调整。“十三五”期间主要污染物总量减排，实施分区域、分行业差别化总量控制要求，加强污染物排放浓度、速率、总量的时空精细化减排管理的总体思路。

另外值得关注的是，此前针对总量减排的量与空气质量的质之间的差别，翟青指出两个原因：一是污染物排放总量太大，远超出环境容量，总量下降的几个百分点难以带动环境质量的全面改善；二是总量控制范围不够，对大气影响比较大的烟尘、粉尘、挥发性有机物等污染物，没有纳入总量控制范围；影响水质量的总磷、总氮等相关污染物也没有纳入。

这或许是十三五期间总量控制的调整方向。