城乡一体化下的城镇化未来

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城乡一体化下的城镇化未来

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周立周立,中国人民大学农业与农村发展学院，博士生导师。

随着都市里的城中村一个又一个走向终结，有人会问，农村和农民会消失吗？答案是不会，因为二元结构将长期存在。据人口学家测算，中国到2050年人口将达到14.9亿到15.3亿不等。

2012年全国城镇化率为52.6%，依照目前乐观的进程，城镇化率每年增加一个百分点，到2030年中国的城镇化率70%。以此计算，仍然有4.5亿人生活在农村，相当于一个美国（3.09亿）加上日本（1.29亿）再加上加拿大（0.35亿），这三个大国的人口还在农村里生活，所以，农村不会消失。如果按照中等的方案模拟，就是城镇化率达到80%，仍然有3亿人口在农村，相当于一个美国，如果达到90%，还有1.5亿人生活在农村，相当于一个日本加一个澳大利亚。

新型城镇化的政策解读

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是十八届三中全会通过的一项决议，其中第六部分“健全城乡发展一体化体制机制”一章，有4条1200多字提到城乡一体化，可以说是浓墨重彩地专门讲健全城乡一体化的体制机制。其中有一段内容提到了中国特色的新型城镇化，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”

城乡一体化的内涵是以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体。这里做三点解读，第一，城乡一体化不是要消除城乡二元结构，而是改造，二元结构可能在中国会长期存在，要改造城乡二元结构，让农民共同参与、共同分享现代化的成果；第二，是新型的城乡关系，新的二元是要工农互惠、以城带乡、以工促农，城乡一体不是千城一面，万楼一貌，是个相互交流的关系；第三，要让农民享有出彩的机会，给他们提供平等参与，共同分享的权利，这有赖于制度尤其是土地制度的设计。

关于新型城镇化的解读：一，追求以人为核心，而不是新的造城运动，不是房地产运动，是农民的市民化和城镇设施公共服务的均等化；二，里面有多元城市生态的思想，《决定》大中小城市和小城镇的协调发展，不是大城市化也不是小城镇化，而是中国特色的新型城镇化，要“产”城融合，必须有工作机会，有相应的产业在那里发展。

2014年3月，《国家新型城镇化规划》出台，这是指导全国城镇化宏观性战略性和技术性的规划，主要内容提到新型的城镇化道路以人的城镇化为核心，要有序推进农业转移人口的市民化，以城市群为主体的形态，推出大中小城市和小城镇的协调发展，以综合承载能力为支撑，提升城市的可持续发展水平。

规划里有八篇31章，专门围绕小城镇发展做解读。其中提到以城市群为主体形态，推动大中小城市、小城镇协调发展。这里可以看到，多元城市生态的思想，和就地村镇化的可能性。

河南省郑州市，城市扩张，占用耕地。CPF/供图

很长时间内城乡共存

在今后相当长的一段时间内，大量农村人口仍然存在，这对中国来说是一个基本的事实，不能因为要走向城乡一体化，就否认农村还有居民存在，即使到2100年，中国仍然是一个小农经济。

到2100年，即使城镇化率达到95%，不考虑能源、地理、水、光、热等条件，也仍然有6500万人在农村以农为业，也就是5%的人口。如果再考虑逆城市化潮流的因素，那么未来30%的人口生活在农村，有一部分人不以农为业，但生活在农村。以此计算，在2100年，中国仍然有1.9亿人口会在农村生活。所以我们绕不开二元结构，绕不开城市和乡村同时并存的状况。

首先，中国的地理环境决定了中国城镇化的模式。除了简单的人口统计之外，中国的情况又决定了我们仍然会存在大量的乡村。

第一，中国有“七山二水一分田”的地形，只有12%的土地适宜耕种，美国的国土面积和中国差不多，但是耕地却是我们的3.6倍，人口是我们的四分之一。

第二，水、光、热极不均衡导致了美国式的大规模标准式农业在中国是不现实的，只有少部分地区比如东北才是适合的。中国七山二水，丘陵地区占70%，丘陵与高山地区适合小规模农业，用不了大机器。其他如蔬菜水果、牧业、渔业都是劳动密集型的，只适合小规模耕种。还有占国土面积41%的草原畜牧业，也不适合农区的城镇化，在这么广袤的土地上无法集中居住。

中国的三级台地，接近一半的国土面积是干旱与半干旱地区，也决定了南方的稻作农业和北方的旱作农业。还有气侯类型，因为季风、海拔的原因，分成若干不同的气候带，也有若干不同的农业类型。所以一概而论地讨论中国的二元结构，讨论城乡一体化是不合适的，需要考虑一个基本的事实，中国的二元结构可能会长期并存，而且是不同形态的。中国小规模农业和大量人口生活在农村的事实，是近百年内都不会改变的基本事实。

其次，传统的城乡关系决定城乡二元结构长期存在。传统的城乡关系是由行政抽取到市场抽取。1978年之前的中国，是通过行政的力量，把农村的余粮余款动员出来，去支援国家建设。市场化经济时期，地方开始推动工业化、城镇化，也抽取农村的剩余。

农村对于城市的贡献体现为城市对农村的剥夺，第一层是经济剩余的剥夺，以剪刀差的形式出现；第二层是金融剩余的剥夺；第三层是利润的剥夺，贷款要付利息。通过这三层剥夺，农村的剩余不断被城市拿走。

再次，逆城市化潮流的出现。现在出现了一种主动的城市化与逆城市化潮流，近2.7亿的农民工主动选择城市，但是也有一部分的回流，叫逆城市化，体现为“四加四”两种力量。

6月24日，陕西西安，已拆迁的西安道北，留守在棚户区的居民还过着和从前一样的生活。CFP/供图

第一个“四”是逆城市化的四类人口开始出现。第一类是大学生，大学生村官到2015年达到40万人，其中还有其他的知识青年大学生下乡，会在2020年之前达到200万，新的有知识的力量下到农村。第二类是告老回乡型的。很多人从农村出来以后，最后又回到农村。第三类是候鸟式的。都市农民，周间是白领，周末是绿领，这种人口在北京、上海、广东很多。这种都市农民不仅中国有，在欧洲、日本、美国也是常态现象。第四是农民工回乡创业，他们是主体，会促进乡村文明复兴。

第二个“四”是四类组织化的力量下乡。第一是资本下乡；第二是产业下乡；第三是部门下乡；第四是社会下乡。

总之，二元结构可能长期存在，逆城市化潮流出现以后，更加强化二元结构的存在；我们不是消灭二元结构，而是把恶性的二元结构关系向良性关系转变，现在面临的主要矛盾不是做大蛋糕，而是切分蛋糕；要素会带来新的机遇，中小城市、小城镇小村镇可能在未来五年带来新的发展机遇。

城镇化道路新选择：多元城市形态

城镇化道路问题来源于中国人的聚落类型，中国的聚落类型分为九类，按照居住的方式来划分，散居村落、自然村、聚居型村落、行政村、村镇、集镇、镇、城市、城市群，这九种可以梳理出五类聚居形态，分别是大城市或特大城市居住生态（500万以上人口）、中等城市、小城市及小城镇、小村镇（聚居人口比重大于40%）、散居人口。如果把小城市和小城镇小村镇加起来，占51%的人口处于这种状态，还有散居人口，占人口比重低，但占99.55%的国土面积。很多人把城市想象得很大，但城市建成区面积，仅占国土面积0.42%，99.55%属于非城市化的地区。

围绕着上述五种居住形态，产生了五种观点。第一，大城市化的观点，主要是经济学家们持有的。第二，小城镇的观点，主要是社会学家们持有的，比如费孝通1984年就提出小城镇大战略。第三，异地城镇化，是目前普遍的现实，有2.56亿的农民工是异地城镇化，甚至有统计说中国有3.9亿人是流动人口，是半城镇化的状态。这也是李克强总理去年两会提出的“三个一亿人”中的“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。第四，就地城镇化，这是“三个一亿人”中的另外两个“一”，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。“三个一”是到2020年前重点解决的人口。

但是前四种方案都产生一个问题——城镇化了，农民走向城市，乡村被划掉了。农民愿意吗？有研究者曾连续20年在四川和安徽跟踪两个县三百多个农民工家庭，发现83%的农民工在家乡已建好房，只有13%在城市里买房。2.7亿的农民工多数在家乡盖房，根在农村，社会关系在农村。考虑到这种情况，我们提出了第五种观点——就地村镇化，也叫多元城市形态。只要住在村庄里，就要建立学校、医院、邮局、银行等等公共服务设施，这样才能真正做到城乡一体化。城乡一体化不是房子盖到一起，而是把服务做到一体化，核心是基本公共服务做到普遍服务、均等服务。湖北宜城市在制定2015-2020城市规划时测算发现，把一个人从农民转化为市民需要公共成本12.4万元，个人成本48.9万元。一个人在县域范围被城镇化，需要61万元的成本，有多少农民能拿得出来四十多万元被城镇化呢？基于这种情况，就要考虑另外一条思路——多元城市生态和就地城镇化。

多元城市生态，一要考虑多种城市生态，大中小城镇、村庄都是城市生态的一部分，不是把新型城镇化和新农村建设割裂开来；二要考虑到不平衡，各地情况不一；三要考虑到差别化，不同城镇不同地区，政策也不一样；四要考虑到人，不是把楼做成一体化，而是把人做成一体化。怎样看得见山望得见水留得住乡愁呢？就地村镇化才能解决这个问题，否则，把人都赶到大城镇里面，等于连根拔起了，既没有山水可看，也没有乡愁可记忆。所以就地村镇化反而能够解决这个问题，在人口适度集中的地方，只要能够实现新的村镇社会经济融合、基础设施到位、基本公共服务健全，大部分没有在城市扎下根的农民愿意在这里好好生活，建设家乡。

城镇化率统计新口径

城乡一体化不是房子盖到一起，而是把服务做到一体化，核心是基本公共服务做到普遍服务、均等服务。

当然，要想做统计数据也很容易，把集中居住的地方视同为村镇来建设，城镇化水平马上提高了。我们向有关部门提议，仿照货币政策的M0、M1、M2，制造一个U0、U1、U2，这样一个新的城镇化的统计口径，U0按照户籍统计城镇化，U1按照按照居住、常住人口统计，U2按照村镇化的城镇化来统计。比如以重庆为例，重庆按照户籍来算，城镇化比率比较低，但是按照常住地来算，常住人口是2970万人，城镇人口是1730万人，城镇化率在全国排名第十，58%，但是如果按照户籍来计算，只有51.83%，排在宁夏后面。这就是统计口径带来的城镇化率的变化，如果按照U2的广义的城镇化，中国已经接近80%的城镇化率了，我们不需要一味向城市里推动，可以适度的发展村镇。

改变口径，既可以满足目标，又能让农民在新型城镇化里面分得一杯羹，能够真正享受到公共设施公共服务。就地村镇化由谁来建设呢？8亿人来建设，包括6.3亿在乡农民，还有1.7亿离土又离乡的异地农民工。以2011年为例，全国农民工数量2.53亿，其中外地农民工1.59亿，其中40岁以上的占81.8%，本地农民工将近一亿。50岁以上的农民工，80%以上是在本地务农，15.4%在本地做非农的产业，只有4.4%离开自己所在的乡村。年龄越大，越倾向于留在自己所在的地区。农民工随着年龄的增长，越来越多的会返回农村，这是基本的潮流。在这种情况下我们要考虑，未来的城市生态应该有大城市、中等城市、小城市、小城镇、小村镇。

新型城镇化新在何处？不是“造城运动”，不是千城一面，万楼一貌，不是把农民连根拔起，而是要建和谐乡村美丽乡村，把根留住。比如在湖南嘉禾县，我们提出“蛙跳式组团”（来自霍华德的田园城市的思想）就地村镇化，以县城为中心，以镇作为蛙跳式的主战场，不需要摊大饼式的过去，而是直接按照对方路线跳过去，中心镇再辐射周围的中心村，这样就形成了蛙跳式，像青蛙跳一样的组团，这样的公共基层设施的成本、社会成本、管理成本比较低。