公共治理视角下农民工随迁子女的教育保障研究

2015-12-02

山东纺织经济 2015年9期

（北京交通大学经济管理学院北京 100044）

20世纪90年代以后，农村流动人口在规模不断增大的同时，其结构也发生了重要变化，其中最为显著的变化是越来越多的人由过去分散的“单身外出”方式逐渐转变为“举家迁徙”。截至2013年底，全国义务教育阶段的农民工随迁子女已达1277万人，占到义务教育学生总数的9.3%。但是，大部分义务教育阶段的适龄流动儿童（6-14岁）在城市的教育需求没有得到很好的满足，并且城市在农民工随迁子女的教育资源分配运营上也存在着问题。

一是，在经济层面上，农民工子女在城市教育过程中的费用较高，且名目繁多，虽然2001年国务院明确提出“以流入地政府管理为主，以公办中小学为主”的“两为主”政策，并且在政策规定上取消了高额的“赞助费”，但是从当前的情况来看，农民工子女依然在城市教育中面临着不小的经济负担：首先是取消借读费的政策落实缺乏必要的保障机制，部分学校受利益驱使，从而保留了这笔费用，或者更改名目收费乱收费；其次，在办理城市入学手续的过程中需要花费一笔费用，构成了农民工子女及其家庭的压力。

二是，在精神层面上，首先是社会融入的难题，“分校”、“分班”和“分座”现象严重；其次是社会交往问题，农民工子女在城市的社会交往上处于边缘地位，其社会交往的圈子大多局限于与自己有相同背景和生活经验的农民工子女，而与城镇户籍的学生交往不充分，缺乏一种立体的、有足够广度与深度的人际圈子，基本上同城市主流社会、主流文化相疏离。另外，随迁子女的家庭教育严重缺失。

三是，在教育层面上，由于义务教育的双轨制和户籍二元化制度的制约，公办学校的教育资源有限；另外，农民工打工子弟学校的教育资金来源单一，绝大部分来自于私人的投资，政府的补贴不占主导地位，学校单纯依靠收取学费来运转，不过这些学校近些年在中央财政的扶持下硬件条件已经获得了明显的改善，但是其教育资源和教学质量仍然令人堪忧。

1 农民工随迁子女的教育现状分析

1.1 公办学校随迁子女义务教育现状分析

农民工随迁子女进入城市公立学校困难。公立学校通常情况下，一座城市向农民工开放的公立学校只有指定的几所，而且学校原则上要求农民工子女入学需要具备暂住证、务工证明、居住证、流出地无人监护证明、户口簿等证件，甚至有些地方如北京还要办理“七证”，在办理完这些证后，他们还要去办理“借读证”，整个手续办理的过程不仅异常复杂，并且还要耗费农民工一定的时间和金钱，这无形中造成了一种入学“门槛”。

同时，在办齐了上述证件后还没有完成“入学手续”，有的学校还须考试即所谓择优录取，于是一些考核不合格的农民工子女被地拒之门外。另外，由于农民工在城市中从事着最底层的工作，造成他们家庭的经济状况也是处于弱势地位，2013年全国农民工月平均工资为2609元，比上年增长13.9%，但是农民工被拖欠工资的比重为0.8%，比上年上升0.3个百分点，再加上，农民工的低社保参与率（2013年农民工养老保险、工伤保险和医疗保险参与率分别为15.7%，28.5%和17.6%）和高的职业风险使得他们的就业更加不稳定，这使得他们的经济收入和社会保障一直都处于城市中的底层位置，于是子女入学的现存的“门槛”更加重了他们的弱势地位。

另外，农民工随迁子女在进入公立学校之后，表现为“分班”和“分座”现象。这些“区别对待”造成了农民工子女在城市接受教育过程中的融入难题。

1.2 打工子弟学校随迁子女义务教育现状分析

首先，农民工子女学校师资力量薄弱。学校由于经费有限，聘请的很多教师都是没有从业资格的，并且在职教师的数量也是不达标的。

其次，农民工子女学校硬件设施简陋。大多农民工子弟学校条件简陋，有的学校，三个人共用两张课桌，光线昏暗，拥挤不堪；有的学校甚至连一些最基本的教学器具都没有。这对教学活动的展开造成了严重的影响。

1.3 农民工随迁子女义务教育保障相关政策演变

1996年原国家教委制定了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》提出，流入地政府要为流动人口中适龄儿童、少年入学创造条件，提供接受义务教育的机会。流出地政府对已取得学籍的在校生的流动也要严格限制，凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育。1998年原国家教委、公安部联合发布的《流动人口子女就学暂行办法》，提出在户口所在地有监护条件的在户口所在地入学，无监护条件的在流入地入学；流入地政府负责管理流动儿童的教育，流动儿童入学以在公立学校借读为主。但是，对于流动儿童进城上学仍采取收取“借读费”的限制性政策。

2001年5月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出“以流入地政府管理为主，以公办中小学为主”的“两为主”政策，流动人口义务教育财政责任主体得以确定。2005年国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定从2006年起，用5年的时间，逐步将农村义务教育全面纳入公共教育财政范围。次年年1月，又颁发《关于解决农民工问题的若干意见》，指出“要保障农民工子女平等地接受义务教育，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接受农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费，不得向农民工子女加收借读费及其他任何费用”。

虽然所有的政策都是以更好地保障农民工随迁子女的公平教育为目的，但是，政策的颁布只是解决了表面上的入学问题，并没有彻底根除他们在城市中不平等的教育对待。

2 公共治理视角下农民工随迁子女的教育保障问题分析

公共治理就是指“大家的治理”，在治理事务的过程中，强调政府、非政府组织以及个人等主体之间的合作，强调各种机构组织之间的合作和监督，从而提高高效率治理该事务。所以，当前对于农民工随迁子女的教育保障不仅仅是政府的责任，还是社会多方的责任。所以在公共治理的框架下，各个责任方应该有如下的联系与权责：

图1-1 公共治理视角下保障农民工随迁子女教育的各方权责关系

但是，当前每个层面在对随迁子女的保障上都存在着很多问题：

2.1 政府层面

首先，二元户籍制度使得随迁子女入学难；其次，教育经费配置不均，流入地政府没有把随迁子女的教育经费纳入当地财政；最后，政府管理缺位，流入地政府以自身经费和管理的限制为由，对随迁子女的资源安排少之又少，而不顾其父母对本地GDP的贡献；流出地政府由于农民工带着其子女外出打工，对于其子女的教育资源的分配也无能为力。于是在流动人口子女教育问题上便产生了流入地和流出地政府不作为和难作为的情况。

2.2 非政府组织层面

当前，非政府组织对于随迁子女的教育援助还处于不发达的状态，虽然有很多的志愿者组织对随迁子女及其父母在社会融合、生活和家庭教育上进行了一定程度的援助，但这些援助都是自发的，间断性的，没有得到政府的有力支持，效果不是很明显。

2.3 公办学校层面

流入地政府对于公办学校的投入管理不足，同时公办学校对于随迁子女的态度也通过“分班”，“分座”来表现出歧视，家庭、社会以及非政府组织缺少就随迁子女的教育交流的机制。

2.4 市场层面

民办打工子弟学校办学力量薄弱。不仅教育质量低下，而且有些多以赢利为目的。1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》指出，社会力量办学遵循公益原则，不以赢利为目的。然而实际上，打工子弟学校赢利现象严重，很多都不具备教育公益性，办学者为了追求利益最大化，会从节约成本的角度来考虑，以至于教育设施不达标准。