引领经济发展新常态 把国家级新区打造成新的增长引擎

□ 国家发展和改革委员会



中心组讲堂

引领经济发展新常态 把国家级新区打造成新的增长引擎

□ 国家发展和改革委员会

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，稳增长、调结构任务很重。我国经济发展进入新常态，中央对促进区域协调发展提出了新的要求，要拓展区域发展新空间，统筹实施“四大板块”和“三大战略”，完善差别化的区域发展政策，区域发展步入新阶段。新区既面临难得的发展机遇，也将承担更重要的历史使命和任务。

国家级新区（以下简称新区）是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

自20世纪90年代初国务院批准成立上海浦东新区以来，截至2015年9月底，已设立了15个国家级新区。经过20多年的建设发展，新区数量逐步增加，布局不断优化，功能日益完善，在引领区域经济发展、全方位扩大对外开放、创新体制机制、促进产城融合发展等方面发挥着重要作用，辐射带动和试验示范效应明显，受到各级政府的高度重视，引起全社会的广泛关注。

经济发展进入新常态，新区建设发展也面临新的环境和任务。在充分肯定新区建设发展成绩的同时，我们也要看到，部分新区建设发展中仍不同程度存在着规划执行不严、土地等资源节约集约利用程度不高、产业竞争力不强、体制机制创新不足等问题。为在新形势下更好地促进新区健康发展，国家层面陆续出台了《国家级新区设立审核办法》《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》《关于推进开发性金融支持国家级新区健康发展有关工作的通知》等系列文件，积极支持新区围绕重点问题率先探索，切实发挥好先行先试作用。

当前乃至“十三五”时期，是适应和引领经济发展新常态，推进“四个全面”战略布局的关键时期。新区建设发展面临着难得的战略机遇，承担着打造经济发展新引擎、探索体制机制新经验、创新转型升级新路径、促进协调发展新模式的重要历史使命。

新区的发展既任重道远，又充满希望。站在新的历史起点上，全面总结新区发展成就，系统梳理新区发展经验，科学查找新区发展问题，及时掌握新区发展动态，进一步明确新区发展的方向与重点，对于实现上述发展目标具有重要价值。

一、全国新区设立发展的总体情况

（一）发展历程

新区设立发展大体经历了3个阶段：第一阶段（1990—2009年），为落实深化改革、进一步实行对外开放的重大部署，促进上海市和京津冀地区更好地融入国际经济，改善投资环境，释放发展潜能，增强竞争力，国家批复设立上海浦东新区和天津滨海新区；第二阶段（2010—2013年），为培育新的区域增长极，推动实施区域发展总体战略和海洋发展战略，深化重点领域改革探索，国务院相继批复设立重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广州南沙4个新区；第三阶段（2014年以后）为引领经济发展新常态、优化新区布局，促进新区健康发展，国家进一步完善了新区设立管理办法和支持政策，并有序推动新区批复设立，相继批复陕西西咸、贵州贵安、青岛西海岸、大连金普、四川天府等新区，着力推动新区落实国家重大改革发展任务和深化体制机制创新试验示范。

截至2015年9月底，已设立了15个国家级新区。新区布局趋于完善，功能更加丰富，亮点不断显现，成为引领体制机制创新、促进要素人口集聚、带动区域协调发展、促进产城融合的综合功能区。

1.第一阶段（1990—2009年）

改革开放以后，深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区的设立，为我国东南沿海地区开发开放注入了巨大活力。相比之下，作为我国经济中心的上海，地区生产总值占全国的比重从1978年的7.48%降至1990年的4.19%。1990年，中共中央、国务院审时度势，提出开发开放浦东的重大部署，6月，中共中央、国务院印发《关于开发和开放浦东批复》，同意开发开放浦东，原则批准在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。1992年国务院印发《关于上海市设立上海浦东新区的批复》，同意上海市设立上海浦东新区，行政区域包括原川沙县、上海县三林乡，黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分。2009年，又将原南汇区并入浦东新区。

20世纪90年代之后，我国经济发展依然呈现“南快北慢”的格局，特别是作为华北经济中心城市的天津市发展相对滞后，1990—2005年，天津市地区生产总值占京津冀地区的比重由18.21%下降到17.88%，1999年一度低于17%。2005年，在党的十六届五中全会上，中央作出将天津滨海新区上升为国家战略的重大决策。2006年，国务院印发《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，明确推进天津滨海新区开发开放的重大战略部署；2009年，国务院印发关于同意天津市调整部分行政区划的批复，同意撤销原塘沽区、汉沽区、大港区行政区，将其区域划入天津滨海新区的行政区域。

1990年到2009年的20年间，国家仅设立了上海浦东和天津滨海两个新区。从区位条件看，两个新区均位于东部沿海地区的直辖市，是我国对外开放的前沿地区和经济发展的引领地区。从地位作用看，继深圳等经济特区建设引领我国第一轮大规模对外开放之后，上海浦东新区和天津滨海新区的开发建设引领了我国新一轮大规模对外开放，有力地推动了我国沿海开放重点由南向北拓展。从支持举措看，为加快上海浦东新区和天津滨海新区发展，国家在财税、金融、投资、土地等领域赋予两个新区先行先试权限，调整设立了行政区，后续又陆续从综合配套改革试验区、海关特殊监管区、自由贸易试验区等功能平台建设上给予了重点支持。上海浦东新区和天津滨海新区的建设发展，切实提升了所在区域的综合实力，带动了长三角和京津冀地区发展。上海浦东新区地区生产总值占上海市的比重由1992年的9.1%提高到2009年的26.6%，2014年进一步提高到30.2%；占长三角地区比重从1992年的2.2%上升至2009年的5.5%，并一直保持稳定。天津滨海新区地区生产总值占天津市的比重由2006年的44.5%提高到2009年的50.7%，2014年进一步提高到55.7%；在京津冀地区的经济地位有所提升，地区生产总值占京津冀的比重从2006年的8.2%上升至2009年的10.3%，2014年进一步提高到13.2%。

2.第二阶段（2010—2013年）

进入21世纪后，随着西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先战略的深入实施，国家区域发展战略逐步完善，我国区域经济发展格局从东部地区一马当先，逐步向东中西协调发展的方向迈进。2007年，西部地区经济增长速度首次超过东部地区，2008年，受国际金融危机影响，我国外向型经济发展步履维艰，东部沿海地区经济增速放缓，中西部和东北地区经济增长速度全面超过东部地区，特别是西部经济增长速度领跑全国。2010年，国务院印发关于中西部地区承接产业转移的指导意见，支持中西部有条件地区积极承接东部沿海地区产业转移。为进一步激发西部地区发展活力，挖掘发展潜力，培育新的经济增长极，5月，国务院同意在重庆市设立重庆两江新区，提出要把建设重庆两江新区作为应对国际金融危机、落实区域发展总体战略的重要举措，加快推进统筹城乡综合配套改革试验，积极探索内陆开放型经济发展的新路子。2012年8月，国务院批复设立甘肃兰州新区，提出要把建设甘肃兰州新区作为深入实施西部大开发战略的重要举措，积极探索欠发达地区加快推进新型工业化、城镇化和实现跨越式发展的新路子，拓展我国向西开放的广度和深度。随着海洋强国战略的深入实施，海洋经济成为我国经济发展的新亮点，2010年，我国海洋经济生产总值近4万亿元，比“十五”期末翻了一番多，占沿海地区生产总值比重达到16.1%。为进一步促进海洋经济发展，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，促进全国经济转型升级，4月，国家启动全国海洋经济试点工作，初步提出在山东、浙江和广东三省开展试点。在此基础上，2011年2月，国务院批复浙江海洋经济发展示范区规划，同年6月，同意设立浙江舟山群岛新区，提出把浙江舟山群岛新区打造成为浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展重要增长极的发展目标。

“十二五”以来，国内区域合作蓬勃发展，京津冀、长三角、珠三角地区等重点地区一体化步伐加快。为全面推动珠三角地区转型发展，进一步深化粤港澳合作，2012年9月，国务院批复设立广州南沙新区，提出立足广州、依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界，把广州南沙新区建设成为粤港澳优质生活圈、新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区，打造粤港澳全面合作示范区。

这一时期，国家级新区数量从2个增加到6个，呈现出加速增长的态势。新区布局也由直辖市拓展到东部沿海有条件的城市和西部省会城市，新区建设发展的目标更加多元。从发展速度看，各新区均呈现出快速发展的良好势头，特别是西部地区的重庆两江新区设立，5年来，地区生产总值年均增速高于全国10.9个百分点；甘肃兰州新区2013年和2014年地区生产总值增速均超过30%，明显快于其他地区。

3.第三阶段（2014年以后）

2014年以来，我国经济发展呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点，经济发展面临复杂多变的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务。这一时期，党中央、国务院高度重视促进区域协调发展工作，并作了一系列重大决策部署，明确要完善区域政策，优化经济发展空间格局，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。在继续实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略基础上，提出了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、新型城镇化等重大战略。适应经济发展新常态要求，围绕推动落实“四个全面”战略布局和国家重大战略，迫切需要积极培育新的经济增长极，更需要在有条件的地区深化体制机制创新，探索引领经济转型发展的新思路和新模式。为推进新区有序健康发展，国家发展改革委会同有关部门研究制定了《新区设立审核办法》及细则，出台了《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》及配套政策文件，严格规范新区设立，进一步明确了促进新区健康发展的方向、重点和支持措施。

与此同时，国家进一步优化新区空间布局，有序推动新区设立。

2014年1月，国务院相继批复设立陕西西咸新区和贵州贵安新区，作为深入实施西部大开发，拓展西向开放深度和广度的重要措施。6月，国务院以促进海洋经济发展为主题批复设立青岛西海岸新区，作为全面实施海洋战略、发展海洋经济的重要举措。同月，批复设立大连金普新区，着力引领辽宁沿海经济带加速发展，带动东北地区振兴发展。10月，国务院批复四川天府新区，推动探索发展内陆开放型经济、促进西部地区转型升级。

2015年4月，国务院批复设立中部地区第一个新区——湖南湘江新区，支持打造促进中部地区崛起和长江经济带建设的新的增长点。

新区空间布局进一步拓展，集聚人口产业能力不断增强，承载的深化改革、扩大开放和落实国家重大改革任务的功能平台地位进一步强化。

（二）基本特点

1.战略使命重要

新区自设立起就在改革发展全局中承担着重要的任务和使命。首先，是当地乃至全国经济发展的新引擎，这从新区设立的历程、条件和发展情况均能得到充分体现；第二，是体制机制创新的综合平台，新区的“新”最突出的体现就是体制机制创新，国家在批复设立新区时均明确了推进体制机制创新和改革探索的主攻方向，同时，新区作为综合性区域，与自由贸易试验区、海关特殊监管区、开发区等相比，创新发展的领域更综合、任务更重要、问题更复杂。第三，是全方位扩大开放的新窗口。上海浦东和天津滨海新区是作为不同时期引领我国对外开放而设立的新窗口，其他新区也是国家基于全方位扩大开放的需要打造的重要功能平台。第四，是统筹区域城乡发展的重要功能区。各新区在促进产业发展的同时，都承担着统筹区域发展和促进产城融合、城乡统筹、新型城镇化建设等综合性任务。

2.区位优势突出

新区均位于国家级优化开发区和重点开发区，地处陆桥通道和沿长江通道“两横”、沿海和京哈京广以及包昆通道“三纵”的我国国土开发主要轴带，直接服务“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等三大战略；国家级新区也是实施区域发展总体战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的重要支撑点。除以海洋经济发展为主题的浙江舟山群岛新区外，其余新区均设在直辖市、计划单列市和省会城市。

3.发展条件优越

新区均处于本地区人口相对集中、产业基础较为完备、经济基础比较雄厚的区域，综合条件良好，具有较强的发展基础和较大的发展潜力。相对其他各类功能区和平台而言，国家级新区面积相对适中、发展空间更加广阔。从内部结构看，新区内既包括产业集聚区，又涵盖居住休闲、城市功能、生态农业等区域，区域功能更加丰富。新区通常又是多种国家战略和专项先行先试平台的叠加区域，发展环境良好。有一些新区被赋予国家综合配套改革试验区功能；有些新区包含至少一个国家级开发区或国家级高新区，不少新区还设有海关特殊监管区，特别是上海浦东、天津滨海、广州南沙新区还包含有自由贸易试验区。大多数新区基础设施条件相对完善，教育、医疗等公共服务设施比较完备，拥有较好的创新创业人才和科技创新支撑力量。

（三）建设成就

经过20多年的建设发展，新区在创新体制机制、带动区域经济发展、扩大开放合作、优化空间格局、改善民生福祉等方面取得了显著的成就。

1.经济实力显著增强

经济总量大幅增长。新区设立后，对资金、人才、产业等优质资源的吸引能力明显提升，促进了生产要素集聚和优化配置，经济实现较快增长，对所在省（区、市）经济增长的贡献度不断提升，成为区域重要经济增长点，对保持全国经济平稳增长发挥了引领作用。其中上海浦东新区地区生产总值从1990年的60亿元增长到2014年的7110亿元，增长了118倍；天津滨海新区地区生产总值从2006年的1983亿元提升到2014年的8760亿元，占天津市的比重从44.5%提高到55.7%；重庆两江新区地区生产总值从2010年的1002亿元提升到2014年的1861亿元，占重庆市的比重从12.64%提高到13%。甘肃兰州新区地区生产总值从2011年的39亿元提升到2014年的96亿元，占兰州市的比重从2.87%提高到5.04%。此外，上海浦东、浙江舟山、广州南沙、青岛西海岸等新区对所在省（区、市）的经济增长也有较高的贡献率。

经济增速优势明显。新区经济增长速度普遍快于所在省（区、市）及全国平均水平，天津滨海新区自2009年以来地区生产总值每年跨越一个千亿元台阶，年均增长20.3%，高于全市4.3个百分点。重庆两江新区自2010年以来，地区生产总值年均增长19.4%，高于全市5.4个百分点，其中规模以上工业总产值年均增长30.3%，实际利用内资年均增长29.5%，实际利用外资年均增长27.8%，特别是进出口总额年均增长达72.5%。浙江舟山群岛新区自2011年以来，地区生产总值年均增长超过10%，高于全省1.8个百分点。

2.产业结构不断优化

新区产业发展瞄准集约化、特色化、高端化方向，把握现代产业发展趋势，推进先进制造业和现代服务业双轮驱动、科技创新与绿色发展相互促进，在引领产业转型升级方面取得了显著成效。上海浦东新区第三产业占地区生产总值的比重由1990年的20.1%上升到2014年的67%，为上海“四个中心”建设提供了有力支撑。天津滨海新区已经打造了航天航空、汽车及装备制造、粮油轻纺等八大主导产业，形成了高新技术产业群，IT制造业居全国前列，石油套管产量跻身世界四强。

重庆两江新区产业发展连上新台阶，汽车产业总产值2010年超1000亿元，2014年超2000亿元；电子信息产业总产值从2010年的13.52亿元增长到2014年的976亿元，入驻的世界500强企业从2010年的54家增加到目前的129家。浙江舟山群岛新区建成亚洲最大的铁矿砂中转基地、全国最大的商用石油中转基地、华东地区最大的煤炭中转基地，积极打造陆海联运中心。青岛西海岸新区引进6个高层次科研创新平台，新增发明专利申请、发明授权居全省第一，高新技术产业产值占规模以上工业产值的42.4%；海洋生产总值占地区生产总值比重达24.1%。

3.空间格局持续优化

新区布局功能不断完善。从全国层面看，新区布局由沿海到内陆、由直辖市向省会城市和重点城市有序拓展，始终遵循国家全面深化改革、全方位扩大开放、优化区域开发格局的总体部署和主体功能区、新型城镇化、海洋强国等战略的基本要求，体现了总量有控制、功能有区分、区位有代表性的思路，布局不断优化完善。从新区内部看，各新区根据功能定位和优势特点不断完善规划体系，实现了对新区发展的统筹设计，并把规划作为建设的先导，有序推进产业发展、基础设施建设和城市功能布局，区域和城市面貌发生重大变化，服务和配套水平大幅提升。

引领带动新型城镇化发展。一是促进所依托城市功能疏解和提升。新区通过承接中心城区功能、产业和人口转移，推动缓解中心城区“过载”压力，形成了与中心城区紧密的分工合作关系。许多新区自建立起就按照现代化、高标准、智慧型的思路推进，注重形成现代化的生产、生活功能，有力提升了城市的整体发展品质。二是一定程度上改变了“摊大饼”蔓延式城市扩展路径，新区顺应区域发展的轴向方向引导城市扩展，探索形成多极、组团式的城镇化发展模式，促进城市（群）空间结构优化。三是一些跨市级行政区新区的设立发展，有力促进了区域一体化和城市群一体化进程，推进形成更为合理的城市群空间结构。四是大多数新区按照建设“以产兴城、现代新城”的目标，积极推动产城融合发展。围绕新区重点发展的主导产业，以园区建设为依托，促进产业集聚集群发展，配套产业发展优化生活空间布局，带动城市建设，完善城市功能。

生态环境逐步改善。新区建设树立高效集约理念，注重生态保护，着力推动绿色发展，统筹生产生活空间与生态区域建设，打造形成宜居宜业的发展环境。四川天府新区积极推进锦江生态带、兴隆湖等生态环境项目建设；甘肃兰州新区按照“北御风沙、中兴产业、南建景观”的思路，以国家级湿地公园、新区水系、道路绿化、南北山生态建设为核心，着力构建绿色生态屏障；青岛西海岸新区推动建设国家级海洋公园、唐岛湾生态植物园等，探索现代农业示范区创新“一区多园”开发模式，促进特色农业园区协同发展；陕西西咸新区创新城市发展方式，让城市回归自然，仅用1/3的面积进行城市建设，2/3划为农田、生态用地等禁建区，并积极修复生态环境。与此同时，新区大力推进污染控制，节能环保占地方财政支出的比重不断提升，万元地区生产总值废水、废气排放量有所降低，新区污水管网建设、污染源整治等工作扎实推进，成效明显。

4.民生福祉持续改善

生产生活条件显著改善。新区整体上基础设施配套水平起点高、网络化建设程度高。核心区道路、供水、供电、垃圾处理体系基本形成并不断完善，居民生活、生产环境得到改善。重庆两江新区按照制造园、研发园、物流园、家园、生态园“五园合一”方式，规划建设了一批功能各异、主题鲜明的城市组团，配套完善公共服务设施，5年累计新增展览馆、学校、医院等公共建筑84万平方米，公园绿地265万平方米。广州南沙新区建成区绿化覆盖率达到41%，人均公园绿地面积38平方米，人居环境优美。浙江舟山群岛新区强化海域、陆域、岸线和产业“四位一体”环境管控，实施以“清河净水”工程为重点的“五水共治”，2014年市区空气质量优良天数达到343天，优良率94%，成功创建国家级生态示范区、国家节水型城市。陕西西咸新区大力推动田园城市建设，城市骨架基本拉开，生态环境明显改善，组团式发展现代田园城市格局初步形成。

居民收入水平大幅提升。新区积极拓宽居民的增收渠道，城镇居民人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入持续提高。贵州贵安新区实现翻番；探索设立了资金募集对象为直管区农民的集合资金信托计划，帮助农民理财，增加财产性收入。天津滨海新区近年来城乡居民人均可支配收入保持两位数增长，每年新增就业岗位10万个。上海浦东新区2014年城乡居民收入分别达到49628元和21814元，实现年均增速超过10%，每年新增就业岗位15万个。

基本公共服务水平不断提升。新区把改善和发展基本公共服务作为新区建设的出发点和落脚点，建立健全社会保障体系，不断加大教育、医疗等投入，持续提高养老金、城乡低保等标准，切实增强基本公共服务保障能力。广州南沙新区2014年民生事业投入87.42亿元，占区公共财政预算支出83.26%，在广州市率先将财政就业专项资金扶持对象范围扩大到本区户籍全体劳动者，实现城乡居民养老保险全覆盖，参保率达100%。天津滨海新区新建、扩建200多所中小学校和幼儿园，全面完成学前“三年行动计划”，被评为全国“两基”工作先进地区、全国社区教育实验区和天津市首批全国义务教育基本均衡发展区，成功引进高端民营医院和境外高端社区卫生服务机构。重庆两江新区坚持以人为本，保障、维护、实现好失地农民利益，大幅提升安置房品质，鼓励园区拿出15%就业岗位，免费提供就业技能培训，确保有就业意愿的失地农民100%实现就业。

（四）主要经验

1.主动融入和对接国家重大战略是新区健康发展的基本导向

新区作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，有责任且正在成为经济新常态下实施国家重大战略的新引擎和新动力。而积极对接、主动融入国家重大战略进一步拓展了新区发展的机遇、空间和优势。上海浦东、天津滨海和广州南沙新区等扎实推进自贸试验区建设，成为全国极具吸引力的资金、产业、人才集聚地和改革先行试验区。天津滨海新区积极融入京津冀协同发展战略，在承接北京非首都功能疏解中进一步提升产业竞争力，正打造形成首都经济圈中最具活力的增长极。重庆两江新区牢牢把握“一带一路”和长江经济带重要交汇点的区位特点，向东依托长江黄金水道，向西依托渝新欧国际物流大通道，形成了内陆开放新优势。陕西西咸新区依托西安咸阳国际机场，建设国家级航空城实验区，着力打造丝绸之路经济带航空枢纽和对外开放的国际门户。

2.高效管理机制是新区建设的重要保障

新区在机构设置、政府管理等方面都进行大胆创新，不断深化管理体制改革，为新区建设发展提供了根本保障。一是立足不同发展阶段和自身特点，构建了各有特色、高效运转的行政架构，归纳起来主要有以下两种类型：一类是承担综合管理职能。新区管委会负责新区范围内的行政管理，组织领导新区的开发建设，全面管理新区的各项社会事务工作。此类新区管委会往往与政府并存，新区范围与行政区划重叠，这种模式自主性强，便于协调一致。如上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区。另一类是专职负责经济发展职能。新区管委会职能仅限于区域范围内经济发展职能，行政与社会事务仍实行“属地管理”。这种模式既有协调性又有竞争性，更加侧重推动经济发展。如重庆两江新区、陕西西咸新区。二是积极探索建立“大部制、扁平化”管理模式，优化机构设置，形成更具推动力、整合力、执行力的运行机制。上海浦东新区一共只设立10余个部门，却涵盖了党委和政府主要的工作领域；贵州贵安新区的党工委、管委会的内设机构分别只有10个和11个。三是将转变职能、建立服务型政府作为创新政府治理、深化行政改革的关键之举，把政府在经济中的作用从“管理型”转到“服务型”，有效提高政府综合服务效能。

3.改革创新引领是新区建设的动力源泉

新区作为国家改革创新的新载体，牢牢把握功能定位，坚持在改革创新方面先行先试，为国家改革发展探索新途径、积累新经验。上海浦东新区积极探索负面清单、商事登记等投资管理制度改革，将原来的正面清单管理模式转变成“非禁即入”的负面清单管理模式，更大力度发挥市场作用。甘肃兰州新区创新城市管理模式，探索实行社区化管理模式，成立新区城管中心，采取市场化的运作方式，对环卫保洁、园林绿化、路灯维护等全部通过外包服务来解决，大大降低了公共运行成本。

重庆两江新区在重庆市率先建立《行政审批绿色通道服务实施意见》和企业注册登记“一表制”、建设领域并联审批、建设项目收费“一费制”、建设项目联合竣工验收等“1+4”绿色通道服务体系，开展工商登记制度改革试点，全面实施先照后证、资本认缴等改革措施，将94项前置许可改为后置。浙江舟山群岛新区探索试行土地、港口岸线的统一收储、统一整理和统一供应，加强战略资源的统筹调控。

4.科技创新驱动是新区高端化发展的根本途径

新区发展始终秉承科学技术是第一生产力的理念，因地制宜地走特色化的创新驱动路径，有力促进了发展水平和效益的提升。浦东新区围绕深化“聚焦张江”战略，构建区域创新体系，张江高新区成为继北京中关村和武汉东湖开发区之后第三个国家自主创新示范区；新区经认定的研发机构达到525家，专利授权量突破1万件，技术交易合同金额达到180亿元。截至2014年底，天津滨海新区累计建成300多个国家级和省部级研发中心，国家级科技产业化基地达20家；天河一号等200多项国家重大科技项目和全市自主创新重大项目顺利实施，在100余项代表行业制高点的关键技术上取得突破。四川天府新区拥有国家及省部级重点实验室102个、工程技术中心137个，拥有两院院士59人，首批国家“万人计划”入选专家25人，省部级以上专家9000余人，高科技人才超过30万人，为新区实现高端发展提供了强大的人才支撑和发展后劲。

5.金融支持是新区建设发展的重要推动力

在新区规划建设中，开发性金融积极发挥政府与市场的融资纽带作用，通过融资融智融商等方式，积极带动社会资金支持新区建设发展。截至2014年底，国家开发银行为11个新区建设编制了融资规划或项目融资方案，累计提供贷款2500亿元，贷款余额1457亿元。天津滨海新区与国家开发银行签订《开发性金融合作备忘录》，系统谋划基础设施、民生保障、产业发展等领域投融资合作。重庆两江新区借助国家开发银行的客户资源和综合金融服务，为京东方、中韩产业园等项目落户发展发挥了重要作用。同时，新区金融业的快速发展大大提升了自身融资能力和影响力。上海浦东新区深入推进金融开放创新改革，基本形成了自贸试验区金融制度创新框架体系，稳步推进面向国际的金融交易平台，有力支持了上海金融中心建设。重庆两江新区金融业产值从2010年的47.7亿元增长到2014年的160亿元，占地区生产总值比重提升1倍，成为发展最快的支柱产业之一。兰州新区积极拓宽融资渠道，专门设立新区产业投资基金等，引进各类金融机构49家，为新区开发建设提供了资金支持。

二、2014年全国新区建设的主要进展

2014年，我国面临的国际国内形势复杂严峻，全球经济复苏艰难曲折，主要经济体走势分化，国内经济下行压力持续加大，多重困难和挑战相互交织。新区主动认识、适应和引领经济发展新常态，锐意深化改革、激发市场活力，实施创新驱动、加快结构调整，扩大开放合作、优化发展环境，在促进全国经济平稳增长、带动区域经济发展、深化重点领域改革、构建开放合作平台等方面，发挥了不可替代的独特作用。

（一）工作进展

1.夯实发展基础

新区充分调动和挖掘市场潜力、建设能力和资本实力，着力提升基础设施建设和科技创新水平，积极引进重大产业项目，进一步增强新区发展实力。

完善基础设施条件。以交通、能源、信息、物流等网络建设为重点进一步提升了互联互通水平。贵州贵安新区坚持基础设施先行，城市道路框架和一期公路建设基本建成，总投资400多亿元、总里程330公里的城市骨干路网和园区、大学城主要路网基本建成通车，初步形成内畅外联的交通路网。青岛西海岸新区设立一年来共实施基础设施和社会公益项目730个，完成投资290亿元，是前6年资金投入之和。广州南沙新区南沙港区三期快速推进，全年货物吞吐量达2.2亿吨，明珠湾起步区建设全面铺开，总投资586亿元的重点项目加快推进。重庆两江新区果园港进港铁路专用线正式开通，形成“水、公、铁”联运的立体物流网络；国际云计算产业园的网络汇接中心建设启动，信息平台汇聚能力增强。

强化重大项目支撑。立足自身优势，紧紧围绕功能定位，把握先进制造业、现代服务业、现代农业等产业方向，强化精准招商，通过重大项目带动，有序推进产业转型升级，进一步提高产业竞争力。甘肃兰州新区2014年引进项目85个，总投资1240.05亿元，中国铁建、绿地集团、正威集团等一批企业已入驻新区。浙江舟山群岛新区2014年实际利用区外资金402亿元，与中船集团、中航工业、中农发、神华集团等达成了合作框架协议。四川天府新区加快实施支撑性、引领性重大基础设施和高端产业项目60个，总投资近4000亿元。青岛西海岸新区12个百亿级大项目相继落户并开工建设。

提升科技创新能力。积极营造大众创业、万众创新的整体氛围，加强各类科技创新平台建设，着力集聚创新资源。同时，找准科技和经济结合点，促进科技创新成果转化，增强了科技创新对经济发展的驱动能力。2014年，天津滨海新区科技型中小企业和科技“小巨人”企业分别达到18201家和964家，科技进步对经济增长的贡献率超过60%。青岛西海岸新区积极推进蓝色硅谷建设，成立国内首家“工业4.0”推动联盟，在省内率先建立“创客联盟”和全省首家跨境电商产业园，引进中船重工海洋装备研究院等6个高层次科研创新平台和海尔国际信息谷、美国水下装备等高端项目。贵州贵安新区积极创建“大数据产业发展集聚区”试点，规划建设11.47平方公里大数据产业园，与清华大学、富士康、中国电信、中国移动、中国联通等开展合作。

2.优化发展环境

根据新区发展实际需要，进一步优化行政资源配置，深入探索与新区发展阶段相适应的体制机制，强化政策支持，完善市场体系，营造更好发展“软环境”。

提高综合服务效能。落实中央关于全面深化改革、释放市场活力的要求，把转变政府职能作为全年工作的首要任务，把简政放权、放管结合作为改革的先手棋，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”，积极构建高效透明、法制规范的服务型政府。天津滨海新区以行政审批制度改革为突破口，精简行政审批事项，组建新区行政审批局，打造“一个窗口流转，一颗印章审批”的审批改革天津滨海模式。天津滨海新区从2014年5月份到年底，与2013年同期比较，企业设立数量增长了62.8%，出现了井喷式的增长。广州南沙新区对外商投资实施“准入前国民待遇”加“负面清单”管理模式，通过深化国际贸易“单一窗口”建设、建立“三个互”合作机制、深化口岸快速验放机制、推进国际转运货物自助通关和“智检口岸”等模式，建设高效大通关体系。甘肃兰州新区强化“指挥部模式”，成立了六大产业园区指挥部，实行一线办公和全程代办制度，全力保障征地拆迁、基础配套、手续办理等协调服务，让入区企业少花时间、少跑路，集中精力抓好项目建设，加快推进项目落地建设速度。

深化重点领域改革创新。新区牢牢把握全面深化改革的重大机遇，立足不同的发展需求和功能定位，围绕重点领域先行探索、改革创新，着力破解制约新区发展的瓶颈问题，为其他地区提供示范。上海浦东新区按照中央关于利率市场化的改革部署，推出上海银行间同业拆放利率，扎实探索货币、债券、协议存款、外币存款等利率价格形成机制，积极推动国债期货市场建设，进一步健全人民币国债收益率曲线。青岛西海岸新区首创“一地多用”土地综合利用模式，探索工业用地弹性出让和存量土地退出机制。创新农村产权制度，启动农村集体资产产权制度改革试点，获批全国农村改革试验区。贵州贵安新区大力开展国家农村综合改革美丽乡村标准化试点，建成13个美丽乡村，开工建设贵澳农业科技园、台湾红柿子香草花海休闲观光园等示范园区，积极探索特色化统筹城乡发展新路径；着力创新投融资体制机制，探索改变过去以负债性融资为主要来源进行城市开发建设等债务性投资模式，逐步推广以各类基金直接投资、PPP模式等为主的债权性投资模式。广东省人大批准施行《广州市广州南沙新区条例》，首次以法规的形式赋予广州南沙新区更多先行先试权。

不断强化政策支持力度。国家和相关省（市）积极研究出台新区发展的政策措施，帮助协调解决新区建设发展中面临的重大问题。国务院批准建立促进广东前海南沙横琴建设部际联席会议制度、浙江舟山群岛新区部省联席会议等新区发展高层协调机制，协调推动支持广州南沙新区金融改革创新等政策和浙江舟山群岛新区陆海联运中心建设等问题。有关部门在陕西先后批准设立国家级云计算服务创新发展试点（沣西新城）、国家航空城试验区（空港新城）、全国生态文明先行示范区、西咸空港保税物流中心等，并在中俄两国总理见证下，签约落户中俄创新园项目。四川省出台《支持四川天府新区建设发展若干政策》，涵盖财政、税收、金融、土地等8个方面共23条支持政策，对新区土地利用年度计划实行单列管理，凡是符合新区土地利用总体规划的建设项目用地优先予以保障。陕西省委省政府出台《关于加快西咸新区发展的若干意见》，进一步明确了国家赋予新区的战略定位和重要任务，着手开展《陕西西咸新区条例》的立法工作。甘肃兰州新区着力创新人才机制，加快构建“人才特区”，制定出台《甘肃兰州新区高层次人才引进的意见》及六个配套办法，为新区建设提供智力保障。

3.深化开放合作

坚持开放带动战略，以开放促改革、向开放要红利，充分利用“两种资源、两个市场”，全方位扩大对外开放，多领域加强区域合作，在更高层次、更宽领域参与全球和区域的竞争与合作。

全方位扩大对外开放。新区牢牢把握“一带一路”战略机遇，主动适应国际经贸规则，积极参与全球分工，引进来和走出去并重，充分利用“两种资源、两个市场”，不断提升新区开发开放水平。上海浦东新区以中国（上海）自由贸易试验区建设为契机，促进开放型经济发展和转型升级，着力构建与国际通行做法和贸易规则相接轨的开放环境，进一步增强新区的对外开放门户功能。天津滨海新区加强涉外经济体制改革，积极推进中国天津自由贸易试验区建设，推动东疆建设北方国际航运中心核心功能区方案获国务院批复，努力打造北方对外开放新平台，2014年，天津滨海新区全年实际利用外资123亿美元。重庆两江新区出台《重庆两江新区促进跨境电子商务发展试行办法》，率先开展跨境电商网络平台搭建、基础设施建设等工作，重庆两江新区电商产业园区正式挂牌，引进40多家跨境电子商务类企业，2014年贸易额突破5000万元，占重庆市85%左右。青岛西海岸新区在全省率先开展外资准入便利化改革，建成全国唯一具备滚装船运输、集装箱运输、客货班轮运输三种模式于一体的汽车整车进口口岸，启动中韩贸易合作区建设。

深入推进区域合作。围绕提升区域整体竞争力和影响力，拓展经济发展空间，新区积极融入国家区域发展重大战略，创新合作方式，进一步深化省内、跨省区域合作。天津滨海新区把握京津冀协同发展战略实施机遇，以港口、金融、产业、科技、生态、社会、对外开放等七大领域为重点，加强与京冀合作，促进开放型经济转型升级，进一步增强北方对外开放门户功能，2014年利用内资892亿元。陕西西咸、贵州贵安等新区与省内利益相关地市和重要职能部门签署了战略合作协议，建立了定期沟通协商机制，共同探索“规划联审联批、项目联报联建、基础设施联建共享、环境保护联防联治、招商引资联动联促”等合作模式。

贵州贵安新区与上海浦东新区签订“友好新区”合作协议，合作共建浦东（贵安）产业园。甘肃兰州新区设立“飞地经济”产业园，鼓励省内各市州在新区发展“飞地经济”，共同促进新区开发建设，举全省（市）之力建设新区的格局正在形成。广州南沙新区引导港澳企业发展高端商贸服务、参与新区建设，推动一批港资总部及广州航运交易所落户，粤港澳合作建设的南沙国际仲裁中心已经开展商事仲裁服务。

（二）发展态势

2014年，新区以占全国0.17%的土地面积，承载1846万人口和2.73万亿元的生产总值，分别占全国1.3%和4.2%；实现第二产业增加值13608亿元，第三产业增加值10443亿元，地方财政一般预算收入5429亿元，分别占全国的5.4%、4%和4.2%；实现固定资产投资18259.5亿元，社会消费品零售总额5606.9亿元，分别占全国3.6%和2.2%。

1.经济较快增长

2014年，新区地区生产总值增速总体实现较快增长，大部分新区实现两位数以上增长，其中贵州贵安、甘肃兰州和重庆两江增速超过20%。各新区经济增速普遍快于全国及所在省（市）水平，贵州贵安、甘肃兰州、广州南沙、重庆两江、上海浦东、天津滨海新区增速分别快于所在省（市）34.6、24.1、5.2、11.1、9.0和8.0个百分点。分区块看，东部地区5个新区地区生产总值合计20361亿元，平均经济规模为4072亿元。东北地区的大连金普新区地区生产总值为2729亿元。西部的重庆两江、甘肃兰州、四川天府、陕西西咸和贵州贵安新区地区生产总值合计约4227亿元，平均规模为845.5亿元。

2.人口不断集聚

上海浦东、天津滨海、重庆两江新区表现出较强的人口集聚力，2014年人口规模均达到200万以上。其中，浦东新区是上海市人口最多的行政区，达到541万人，外来人口比重超过40%；天津滨海新区人口呈现快速增长态势，人口规模达到 279 万人，占天津人口比重增加到 20%，其中外来人口比重超过50%，城镇化率达到 82%；重庆两江新区人口规模达到 235 万人，占重庆市比重为 7%，其中外来人口比重约为 30%。2010年以后获批的新区由于发展时间较短，人口集聚效应尚未充分发挥。人口规模在100万至200万间的有浙江舟山群岛、青岛西海岸、大连金普、四川天府新区，人口规模分别为114万人、148万人、158万人、179万人。人口规模在100万以下的有广州南沙新区和甘肃兰州新区，人口规模分别为64万人和15万人。

3.产业结构各具特色

由于基础条件、功能定位、产业发展方向不同，新区产业结构差别明显。按照2014年产业结构情况，11个国家级新区可大体分为三种类型：

（1）第三产业主导型，以上海浦东新区为代表。2014年上海浦东新区三次产业比例分别是0.4∶32.6∶67.0，其中第一产业同比下降9%，第二产业同比增加2%，第三产业同比增长14%。服务业增加值达到4761亿元，占地区生产总值的比重已达到67%，成为浦东经济发展的主导力量。其中，金融、商贸业、信息服务、商务服务和航运物流业的增加值占服务业的近80%，占新区地区生产总值的53%。

（2）第二产业主导型，以天津滨海、甘肃兰州、广州南沙、四川天府、大连金普、青岛西海岸新区为代表。6个新区第二产业占比均在60%左右，新区内均设有国家级经济技术开发区。天津滨海、广州南沙、四川天府、大连金普、青岛西海岸5个新区普遍形成了高端装备制造、新能源、新材料为主导的现代工业结构，其中高新技术工业产值占规模以上工业产值的比例分别为20%、46%、32%、34%、27%，授权专利数分别达到8589件、903件、9389件、1654件、656件。

（3）二、三产业双轮驱动型，以重庆两江、浙江舟山群岛新区为代表。这两个新区第二、第三产业比重基本持平。重庆两江新区瞄准内陆地区先进制造业和现代服务业基地的双重定位，重点发展汽车制造业、批发零售业、建筑业、金融业、交通运输仓储业；浙江舟山群岛新区瞄准建设重要的现代海洋产业基地，重点发展港航物流、海洋工程装备与船舶、海洋旅游、海洋资源综合开发利用、海洋生物医药和现代海洋渔业六大产业。

4.投资、外贸拉动作用有所增强

大部分新区的投资需求旺盛，进出口对经济发展的拉动作用显著。

甘肃兰州新区从2011年到2014年累计完成固定资产投资1111.7亿元，年均增速为45.8%，其中2014年完成固定资产投资435亿元，是地区生产总值的4.5倍；陕西西咸新区2014年完成固定资产投资1134亿元，是当年地区生产总值的2.8倍；重庆两江、浙江舟山群岛、大连金普、四川天府新区处于重大基础设施加速建设、重点突破时期，2014年当年分别完成固定资产投资1707亿元、961亿元、2567亿元、1561.3亿元，都达到新区地区生产总值比重90%左右，分别占所在省（市）固定资产投资额的6.5%、4.1%、10.5%、6.6%；天津滨海、青岛西海岸新区固定资产投资占地区生产总值的比重稍小，但也在50%以上。上海浦东、广州南沙新区固定资产投资占地区生产总值的比重在50%以下。

上海浦东新区2014年对外贸易突破2600亿美元，外贸依存度为246%；广州南沙新区凭借粤港澳交汇地带的区位条件和广东自贸区的政策优势，2014年实现进出口总额1293亿元，外贸依存度为127%；天津滨海、浙江舟山群岛、青岛西海岸、大连金普新区进出口总额分别为938.3亿美元、123.4亿美元、210.8亿美元、420.5亿美元，外贸依存度均达50%以上。

5.居民收入水平提高

2014年，新区城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入普遍高于全国和所在省市水平。其中，平均收入最高的是四川天府新区，城乡居民收入分别达到56191元和36898元，均是11个新区的最高值，分别为四川省的2.3倍和3.9倍。一些新区城乡收入差距明显小于全国平均水平，在统筹城乡方面走在全国前列，其中差距较小的是广州南沙和甘肃兰州新区，两项数据分别为35088元和20807元，14831元和6512元，相差14281元和8319元，仅为全国平均水平的78%和45%。

（三）主要问题

新区在取得诸多发展成效的同时，还存在着产业竞争力不强、要素集约节约程度不高、开发建设特色不明显等问题与不足。

1.产业竞争力不够强

产业结构不合理现象依然存在。大部分新区产业结构仍以第二产业发展为主，第三产业对经济增长的贡献率总体不高。一些新区仍然以高耗能的能源重化工业为主，发展面临着较大的资源环境约束。在外部环境偏紧的情况下，这些新区产业出现产能过剩等问题。

自主创新能力有待提升。创新是新区开发建设的根本动力，也是国家赋予新区的重要使命，相比之下，目前大多新区还存在自主创新能力，特别是高新技术产品自主研发和转化能力不足等问题，严重制约着发展后劲和整体竞争力。特别是个别新区仍然存在偏重于向国家申请优惠政策的倾向，而忽视了充分发挥自身发展平台的作用，在创新驱动发展方面破解难题不够，仍存在较大的探索空间。

2.要素集约节约程度不高

国土开发存在无序现象。受行政体制和强调经济增长的传统政绩考核机制等因素的影响，部分新区在开发建设中采取全面铺开的开发模式，对开发节奏和时序把握不够合理。产业园区和产业功能区布局相对分散，一定程度上不利于要素集聚效应发挥，存在基础设施重复建设、各区块间的产业无序竞争等问题。

要素利用效率有待提高。一些新区规划执行不严，出现土地集约利用程度不高等问题。个别地方存在建设用地用途安排不够合理、投入产出效率较低、开发建设与生态环境保护协调不足等问题，一定程度上对新区未来可持续发展造成影响。

3.开发建设特色不明显

区域特点彰显不足。新区建设一般按照现代化城市标准设计推进，特色化产业发展优势尚未形成。

三、2015年全国新区建设发展的方向和重点

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，稳增长、调结构任务很重。我国经济发展进入新常态，中央对促进区域协调发展提出了新的要求，要拓展区域发展新空间，统筹实施“四大板块”和“三大战略”，完善差别化的区域发展政策，区域发展步入新阶段。新区既面临难得的发展机遇，也将承担更重要的历史使命和任务。

新区建设要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”的战略布局，紧紧围绕区域发展总体战略和“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大国家战略，严格落实国务院批复、新区发展规划及总体方案明确的功能定位与发展方向，突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用，立足实际、找准定位、积极探索、寻求突破，加快集聚特色优势产业，推动产城融合和新型城镇化建设，提升经济发展质量和规模，提高资源利用效率，改善生态环境质量，建设成为引领经济发展新常态的新引擎、新时期深化改革创新的新载体、新形势下全方位扩大开放的新窗口、新格局下促进协调发展的新示范，在实现保持中高速增长和迈向中高端“双目标”上发挥重要引领作用。

（一）把握发展环境

经济发展新常态下呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点，传统发展模式难以为继，新区发展要充分认识新常态、率先适应新常态、积极引领新常态。

1.经济发展的新常态

经济发展新常态下，国内经济处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期叠加阶段。经济结构调整与矛盾化解任务繁重，传统发展模式难以为继。这要求新区需注重节约集约利用土地、水、海域等资源，切实提高资源利用效能；要充分考虑区域资源环境承载能力，科学确定主导产业，促进优势产业集聚发展，增强规模效益；要重点发展知识技术密集、资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的新兴产业，从而促进新区经济增长速度和质量在未来较长时期引领全国和所在省（市、区）的总体水平。

2.全面深化改革的新机遇

我国体制机制改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有。中央推进新一轮简政放权，行政审批制度改革，实施权力清单管理，健全事中事后监管体系等对政府治理能力提出更高要求，规范化、制度化水平将进一步提升。国务院赋予新区先行先试的权利，要求新区突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用。新区要建立高效运转的行政管理机制，构建现代社会治理体系，营造良好营商环境。围绕重大问题先行先试，发挥新区的自主发展权、自主改革权、自主创新权，创造可复制、可推广的经验。

3.“三大战略”的新格局

今后一个时期，国家将重点推进实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大重大国家战略，进一步优化区域发展空间格局，加强国际国内开放合作，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。新区要在落实重大国家战略中发挥重要作用，承担重要历史使命，形成最具活力的区域经济新增长点。新区要充分发挥对外开放合作方面的比较优势，从贸易畅通、资金融通、人才交流等方面入手，开展更加积极主动的互利合作，不断强化新区功能，全面提升开放型经济水平，促进新区更好发展。

4.新型城镇化的新要求

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的出台，标志着我国新型城镇化建设的新一轮任务全面布局。以提高城镇化质量为要求的城镇化发展路径、主要目标及战略任务成为国家级新区建设的重要背景和难得机遇。国家级新区要按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，合理做好新区空间布局和用地安排。统筹考虑产业发展、人口集聚与城市建设布局，促进产业与城市融合发展，人口与产业协同集聚。适度控制开发强度，加强公共服务设施建设，不断改善区域环境质量，保持生态功能稳定，推动新区成为企业创新发展、百姓安居乐业的良好区域。

（二）突出工作重点

新区要着重增强综合承载能力，推动产业转型升级，强化辐射带动作用，集约节约利用资源，推进体制机制创新，力图探索新路径、创造新模式、形成新示范。

1.增强综合承载能力

从公共服务、基础设施等方面着手，不断增强新区综合承载能力，既要着力满足群众生产生活需要，更要为企业创造良好发展环境和发展条件，提升新区产业和人口集聚能力。要加大工作力度，完善新区基础设施和公共服务设施，促进新区内各类基础设施互联互通，加快推进新区对外联系的跨区域重大基础设施建设。改善新区物流基础设施，完善交通运输网络，降低物流成本。推进地下综合管廊试点，合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，适当提高建设标准。维护公平的市场竞争环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用，在制定税收、财政支出、产业等方面政策时，要严格执行国家政策，避免造成非良性竞争。把生态环境质量逐年改善作为新区发展的约束性要求，严把新区环境准入条件，严格生态空间用途管制，统筹处理好经济发展和生态建设的关系。

2.推动产业转型升级

加强对产业布局的统筹规划和科学管控，引导国家级和省级重大产业项目优先向新区集中。依托现有的国家级和省级经济技术开发区、高新技术产业园区、海关特殊监管区域等，建设产业集聚区，打造一批特色鲜明的专业园区，不断壮大产业集群，发挥产业集聚优势，提高新区产业综合竞争力和企业经济效益。集聚创新资源，壮大创新创业人才队伍。人才引进培育政策向新区倾斜，探索实行国际通用的人才引进、培养、使用、评价、激励机制，集聚一批领军人才。搭建人才创新发展平台，加快创新创业服务体系建设，吸引优秀人才在新区创业。设立产业化示范基地和科技成果转化服务示范基地。结合功能定位和区域优势，编制产业发展规划和行动方案，以新产业、新业态为导向，大力发展新一代信息技术、生物、高端装备制造、高端服务、现代物流等战略性新兴产业和高新技术产业，完善产业链条和协作配套体系，优化产业结构，培育新的经济增长点。

3.优化招商引资环境

招商引资是新区最重要的工作之一，让项目尽快落地、让企业尽快盈利是新区最重要的任务之一。新区发展建设主要靠增量，最关键的是要吸引更多企业落户，要保持新区持续发展活力，必须有“五个一批项目”，即一批在谈项目、一批签约项目、一批动工项目、一批在建项目、一批投产项目。新区制定发展规划、建设基础设施、优化城市功能、推进体制机制创新等各项工作都要围绕服务企业发展这个重点。要注重新区品牌营造，树立对外招商的良好形象，通过搭建各类招商引资平台，积极开展富有实效的招商活动。通过园区招商、以商招商，创新招商选资、引智模式，积极吸引社会投资，实现合作共赢。充分利用市场机制引进各类金融机构及其分支机构，加快完善金融服务体系。借鉴中国（上海）自由贸易示范区的成功经验，按照国际通行标准推动体制机制改革创新和对外开放，实现投资和优质要素进出便利化。进一步优化新区内各类功能区布局，增强新区的整体实力及对周边区域的辐射带动能力，促进区域一体化发展。积极创新合作模式，建立新区和周边区域招商引资合作及利益分享机制，支持新区与省内外有条件的地区建立“飞地经济”“战略联盟”等合作机制。

4.构建绿色生产生活方式

实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，严格土地用途管制，强化新区建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标的整体控制。营造人与自然和谐共处的生态环境，划定生态保护红线。将生态环境质量逐年改善作为新区发展的约束性要求，加强新区生态管治，严格生态空间用途管制，统筹处理好经济发展和生态建设的关系。规范环境公共基础设施建设、运营，加强新区环境监测、监控能力建设，完善环境风险防控体系。推行第三方环境服务，推进排污权有偿使用和交易试点。推动新区绿色循环低碳发展，大力发展节能环保产业和绿色循环经济，推进新区清洁化、循环化、生态化改造，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系，创建低碳园区、低碳社区、低碳企业和低碳小城镇，积极开展国家级生态文明试点示范。

5.强化投融资保障

高度重视新区投融资工作在“稳增长、调结构、促改革、惠民生”中的重要作用，加大投融资工作力度，加大与各类金融机构合作，支持一批基础设施、民生保障、产业发展领域的重大重点项目尽快投资建设。

充分利用发挥开发性金融的撬动引领作用，创新投融资模式，加快推广政府和社会资本合作，积极设立产业引导基金、风险缓释基金等各类基金，积极利用发行企业债券、项目收益债券、保险信托计划等多种融资方式，创新试点债贷组合、投贷结合、租贷组合、资产证券化等融资模式，在新区建立起多元化、可持续的资金保障机制。加强风险防控，确保新区政府存量债务平稳过渡、增量债务风险可控，积极协助金融机构稳妥有序化解企业债务风险，优化新区金融环境。

（三）创新体制机制

1.深化行政审批制度改革

根据新区建设发展需要，最大限度地赋予新区行政管理机构相关管理权限。按照大部制、综合性、简政效能的原则，创新整合行政管理职能，加快建立统一高效的综合管理体制机制。制定有针对性的统计和考核指标体系，建立量化绩效考核标准，开展分类考核和定期考核。

健全权力清单制度，推动新区成为深化改革、简政放权的先行区。不断探索与新区发展阶段相适应的行政管理体制，根据新区发展的实际需要，适时推进行政区划调整，不断增强新区行政统筹能力，整合行政管理资源，创新行政管理体制，提高行政效率。

2.推进重点领域率先突破

以全面深化改革为动力，积极探索有利于新区健康发展的体制机制，结合自身优势，每年围绕1～2个重大问题开展试验探索，力争取得进展和突破，为其他地区发展提供示范、借鉴，创造可复制、可推广的制度和机制。支持上海浦东新区重点围绕自由贸易试验区制度创新，在金融、贸易、航运等方面加快构建开放型经济新体制开展探索。支持天津滨海新区重点围绕京津协同创新体系建设和港区协调联动开展探索。支持重庆两江新区重点围绕打造丝绸之路经济带和长江经济带重要交汇点，推动建立内陆通关和口岸监管新模式开展探索。支持浙江舟山群岛新区重点围绕打造江海联运中心，推动建立高效便捷的通关和口岸监管模式开展探索。支持甘肃兰州新区重点围绕深化政府服务创新，在建立促进产业集聚和科技创新新机制方面开展探索。支持广州南沙新区重点围绕自贸试验区制度创新，构建与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架开展探索。支持陕西西咸新区重点围绕“一带一路”建设，创新城市发展方式和以文化促发展的有效途径开展探索。支持贵州贵安新区重点围绕构建产城融合发展的新机制，以产业集聚促进新型城镇化发展开展探索。支持青岛西海岸新区重点围绕提升深远海资源开发能力，形成以海洋科技创新促进海洋产业发展的有效途径开展探索。支持大连金普新区重点围绕深化面向东北亚区域开放合作，推动构建现代产业体系开展探索。支持四川天府新区重点围绕深化土地管理制度改革，构建有利于产业集聚发展和城乡一体化发展的体制机制开展探索。支持湖南湘江新区重点围绕创新生态文明机制，推动建立综合性生态补偿机制，走绿色低碳循环发展道路开展探索。支持南京江北新区重点围绕实施创新驱动发展战略，以自主创新引领产业转型升级、以制度创新促进区域协同发展开展探索。

（四）优化发展格局

根据不同新区的功能定位和所处的发展阶段，实施差异化、各有侧重的发展策略，促进新区有序发展，优化新区空间布局。

1.有序拓展新区布局

适应经济发展和全面深化改革的需要，落实区域发展总体战略和三大战略要求，严格遵守主体功能区、城镇化战略的要求，着眼于促进东中西互动南北方协调互动，兼顾效率和公平，按照总量有控制、功能有区分、区位有特点的原则，选择有条件的地区有序推进新区设立，进一步拓展新区布局，丰富新区功能。

2.不断改善新区面貌

坚持产城一体，实现产业发展与城市建设互相促进、融合发展。支持新区加快城市基础设施和公共服务设施建设，推动城市部分功能转移搬迁到新区。支持新区加快保障性安居工程建设，构建稳定的职工生活社区，吸引、留住产业技术工人，不断提高高素质人口集聚能力。重视新区城市设计工作，指导新区开发建设传承历史文化，突出特色风貌。

3.构建和谐发展环境

按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，合理做好新区空间布局和用地安排。按照新区发展总体规划，充分考虑区域资源环境条件，构建科学合理的城镇化布局。优先划定永久基本农田红线，确保生态安全。划定城市开发边界，防止城市建设无序扩张。坚持城乡统筹，支持新区建立城乡统一的户籍管理制度，加快推动农业转移人口市民化。鼓励新区探索农村土地管理制度改革，有序推动农村土地流转，建立城乡统一建设用地市场。建立健全城乡一体的社会保障体系，逐步提高城乡基本公共服务均等化水平。