建立长江流域生态补偿机制

毛 前 陈海雄

（毛前为浙江水利水电学院教授；陈海雄为浙江水利水电学院讲师）

生态补偿机制是可以量化生态损失的一种手段。

长江上游的战略地位决定了建立生态补偿机制的必要性。

将水电工程对生态造成的损失从定性层面量化换算成经济指标，让“看不见的手”发挥作用。

生态补偿机制是可以量化生态损失的一种手段。生态补偿是国际上流行的可持续发展公共策略，是解决发展中引发的“效率”与“公平”问题比较有效的管理手段之一，基本原理是从发展中获益一方对造成的外部环境损害进行赔偿；而当一方为了保护环境放弃发展机会时,也有权获取相应补偿。上世纪80年代，我国有学者开始对生态补偿有所关注。2006年4月，在第六次全国环境保护大会上，时任国务院总理温家宝指出，要按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则,完善生态补偿政策,建立生态补偿机制。2007年9月,国家环保总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。这是我国中央政府首次对开展生态补偿措施发布指导性文件。但从总体看，我国的生态补偿机制仍处于初级阶段,尚未形成一套完整体系,还没能在可持续发展中发挥应有作用。

长江上游特殊的地理位置和战略地位决定了建立生态补偿机制的必要性。对于长江上游大型水利工程，经济效益绝对数无疑是巨大的，但效益分析如果只谈正面效益，不考虑生态环境破坏等负面效益是不科学的。目前大部分情况下，水库开发对生态造成的影响还停留在定性层面上，如果没有量化估算，结论总是缺乏说服力，迫切需要量化手段，除了对损失范围、数量和时间估算外，最好能将生态损失换算成经济指标。只有将生态损害提升到定量估算，才能为防洪、发电、航运等正效益提供参照。将生态补偿费用直接当作水利开发过程中对生态影响的一种量化，纳入水利开发成本，用市场机制影响项目投资决策。

构建长江流域生态补偿机制，系统、科学地制定长江流域生态补偿政策，实现全流域合作共赢迫在眉睫。

一是尽早出台生态补偿法。我国至今还没有一部专门针对生态补偿的法律法规。现阶段对流域环境的保护主要参照《环境保护法》《水污染防治法》的有关规定。地方政策上，虽然有的省出台相应规章、意见或办法，但因对补偿主体、补偿标准、补偿对象等找不到执行依据，可操作性不强。

2015年4月25日公布的中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，要“研究制定节能评估审查、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护等方面的法律法规”。应该抓住时机，早日出台生态补偿法,使生态补偿制度建设得到法律保障，特别是对长江流域这样具有举足轻重地位的地区，既要开发利用好其丰富的水利资源，又要在国家层面专门建立生态补偿机制，使之走上良性循环轨道。

二是明确生态补偿主体。将水利开发单位作为长江流域生态补偿主体，补偿资金计入开发成本，水利项目正面生态效益的收益计入该项目效益。另外，对水体造成负面影响的上游企业排放缴款或罚款由其统筹。这样既可以避免生态补偿管理中九龙治水现象，也理顺了生态补偿的资金来源。如果水利开发单位因为生态补偿款入不敷出，则说明该项目弊大于利，反之则证明项目开发是值得的。流域生态补偿客体可以是治理污染或改善生态的政府和企业，包括对生态环境的保护做出贡献的政府、企业和个人。例如，国家为了保护鱼类资源，每年进行增殖放流经济物种，其中仅2010年就向长江投入约2.5 亿元人民币。这笔费用至少一部分应该获得生态补偿。

三是推动多方位生态补偿实践。从发达国家和地区经验看，生态补偿应该是全方位的。例如美国在农业、自然环境保护、采掘业、流域水管理、环境污染防治等领域广泛建立补偿机制；欧盟建立有机农业、生态农业、传统水土保持、甚至地边田梗生物多样性补偿机制；日本在造林、水污染防治、自然保护区、农业等领域建立生态补偿机制。我国即使是走在最前面的浙江省，新安江试点也只是针对水质这一单一指标进行。补偿范围太窄，不能满足生态文明建设的迫切需求。建议推动多方位生态补偿实践，积极发挥市场机制调节作用，形成适合我国国情的生态补偿机制和实务体系，让生态补偿纳入水利项目开发成本，让生态问题对水利开发项目决策的影响由“看得见的手”过渡到“看不见的手”。

四是制定有差别的区域生态补偿标准。长江作为我国第一大河，干流流经10 个省、市、自治区，流域范围涉及19 个省、市、自治区，流域内人口众多，不同省份经济发展差异性很大，不宜搞大一统的国家标准，国家应该只负责立法、出台一些引导性政策，并提供一些指导示范性案例，由地方政府、行业主管部门根据各种环境保护措施所导致的收益损失确定补偿标准，可以根据不同地区环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准，也可以通过双边或多边谈判确定，尽力避免政府直接的垂直补偿。

五是推动生态补偿科学和政策研究。生态补偿机制的建立将倒逼相关科学研究开展和运用，如水库群生态联合调度研究和各河段生态基流确定。因为如果生态补偿纳入水利开发成本，开发主体就有义务和动力去开展相应研究，为减少补偿额提供依据，同时引导水利开发向生态正效益、环境可持续方向发展。