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户籍改革到底难在哪

2015-11-28陈钊

检察风云 2015年22期
关键词:外来人口户籍制度市民化

户籍改革,看上去是很小的一个领域,其实对于中国经济持续发展,对于中国经济的竞争力,都是非常重要的。

由于户籍问题,市民化没法实现,导致两种极端的现象:一是市民化意愿不强;二是户籍化能力不足,虽然想市民化,但城市发展空间有限,成本太高。在这种情况下,大量留在城市里面的外来人口,事实上是短暂的在城市里面,并没有真正把自己作为城市一份子,這就导致在城市内部有户籍人口、非户籍人口,产生一种二元社会分割。

在全球化情况下,市民化不彻底,劳动力没法充分地从农村流动到城市里面,这会导致什么呢?那就是前几年热烈讨论的刘易斯拐点问题,中国过早面临劳动力成本的上升。全球化时代,要参与全球竞争,如果劳动力成本增长过快,中国国际竞争力就要下降。以前可以靠低成本来占领全球市场,但成本上升以后,这样的路就走不下去了。

不管怎么样,随着农村潜在劳动力越来越少,成本上升是早晚的事情。大量制造业人员人力资本的提升非常重要,而这又跟户籍有关。有了户籍,给他们提供更好的公共服务,使这些外来人口,包括他们的子女,人力资本有了明显提升以后,他们在城市未来的前景、就业机会、收入上升空间才会更加广阔。

这些背后都跟户籍制度有关系。现阶段,中国不可能不考虑城市化规律,不可能不考虑全球化带来的产业竞争,不可能不考虑怎么样从中国制造变成中国创造,提高技术含量,进行产业升级。所有这些东西,都会涉及中国经济持续增长。所谓的跨越中等收入陷阱,户籍改革是很重要的切入口。所以,户籍制度改革,不止是户籍的那一点点事情。

户籍改革到底难在哪

从现实操作角度讲,户籍改革到底难在哪里,不妨看看户籍制度改革历史。以前的户籍简直像一面墙,因为:没有户籍制度就没法进城,我把它称作地理上的分割。再后面一个层次,其实是劳动力市场分割,劳动力市场上外来人口跟本地人口同样的岗位工资不一样,外来人口还得交外来人员管理费,这个管理费收了去充实本地人社保基金,这是劳动力市场上的户籍分割。现在这种现象已经没有了。现在是哪种意义上的分割呢?我把它称之为社会意义的分割,同样的人、同样的纳税,但是享受的本地公共服务待遇不一样。另外还有政治权利、地位上的分割。

所以,从地理上分割被打破,可以看到,城市为什么要改这个东西,为什么允许外来人口进来,因为城市需要。最开始缺乏建筑工人,后来缺乏产业工人,这完全站在城市角度考虑问题。现在之所以觉得户籍制度改革难,也是站在本地人角度,担心抢本地人的好处。什么好处呢?最重要是两类:第一是教育资源,这是最关键的,担心本地优质教育资源被外来人口分享;第二是保障性政策,如果外来人口能够享受本地的政策,比如说,低保、保障房政策。强调这两点的同时,也需要指出,有时候对外来人口的排斥,不止是担心资源被分享,很多时候纯粹是一种心理上的排斥。

第二种担心,担心城市承载力有限,城市容纳不了这么多人。土地资源、水资源是有限的。土地资源、水资源实际是物理承载力,一个地方、一个城市,不可能水不够喝了,还会有人进来。因为这个临界点到来之前,价格机制、市场的运作,一定能够产生一些价格上的反应,使得人口达到一个平衡。比如说,土地资源很稀缺,如果随着人不断进来的,房价一定会上涨,涨到一定程度,不会有人再进来的。

问题在于城市现有的户籍人口,由于外来人口进入导致价格上升的承受能力不一样,这里面会有受损者。那些本来不是很有竞争力的人,由于外来人口进入,生活成本上升,可能会受损。但是从资源匹配角度来讲,难道这样受损的人,就不应该迁到别的城市去住呢?真正有竞争能力的城市体系,就应该这样形成的,不同的人寻找适合自己的城市,你有竞争力,你待在城市里,支付很高的成本;你没有竞争力,没有找到足够负担你生活成本的工作,你去找一些小的城市。问题在哪里?流动成本太高的,特别是地区之间公共服务水平还是差很多,所以很多人不愿意离开,这里面包括公共服务衔接问题。

即便如此,在外来人口不断进入大城市过程中间,其实本地人享受到一个好处:住房升值。大量外地人落户,产生住房需求,产生就业,产生竞争力,导致的好处就是房价升,所以这种排斥心态其实是不应该有的。

还有一种担心,怕城市拥挤,最明显的就是交通。比较北京跟上海,或者上海跟东京,会发现城市拥挤跟城市治理水平有关。上海比北京好一点的,但跟东京一比,东京的地铁系统更发达。随着城市治理能力提高,这个拥堵是可以解决。不能说因为治理能力有限,就不允许顺应市场力量,而使城市规模扩大。

还有一种担心,怕外来人口无序进入会导致城市贫民窟。贫民窟是怎么产生的?像拉美、非洲,由于城市和乡村存在着巨大发展差距,同时城市又是在一些公共服务上排斥外来人口的,所以才会导致贫民窟的产生。从这个角度,如果户籍能够更加开放,则能够使得城市化更加可持续、速度更加快,真正做到市民化。而在城市化过程中,有利于缩小城乡差距,当农村变得更好的,谁还愿意待在贫民窟里面,这本身可以消除贫民窟现象。

户籍制度改革怎么改

户籍制度必须要改革,那怎么改,又有这些障碍在里面,怎么突破呢?

第一,扩大公共服务。有些公共服务完全可以扩大的,户籍不是提供某些公共服务的充分条件。举个例子,住房、保障房,完全在可以在户籍基础上,加上就业的时间、缴纳社保的时间一些条件,然后提供保障房的资源。另外,像教育,一旦获得户籍,就应该给人家,就算不给户籍,只要在这边有就业,是常住人口,就应该让他享受本地的教育资源。

第二,住房公共服务提供,完全根据各个地方能力进行有差异的提供,有能力可以提供好一点,门槛可以低一点,完全可以有差异化选择。另外,中央政府其实有责任做到公共服务在跨地区之间适度的平衡。如果地区公共服务水平差距很大,大城市、特大城市压力很大,因为都想来分享公共服务。地方政府做这些事情的同时,中央政府应该通过制度安排,适度平衡地区间公共服务水平。但是,中央政府在这点做得不够,比如义务教育,很多交给地方政府来做,地方政府由于财力在地区间差异很多,越落后地区,义务教育提供的水平层次越低,这个中央政府应该承担起责任。

第三,完善付费机制。比如说,农民工在这里就业、纳税,这就是他对城市的贡献,他充实城市的社保,这就是一种付费机制,就应该让他分享一些公共服务。

最后,这些措施实施应先易后难,先从简单做起,比如说,异地高考很难,就应先放开全国性高校,教育部的高校是全国人民税收支持的,为什么一定要保护本地考生,先把这个放开,地方高校再慢慢来。第二个,职业教育,因为职业教育层次比较低,大城市家长不愿意把小孩送到职业教育里面,既然没有阻力,为什么不放开?在放开的同时把职业教育水平搞上去。提高职业教育的水平,恐怕不止是现有的高校去改革,更加重要的是允许国内资金、民间资金,包括国外职业教育非常成熟体系的国家来办学。

对于保障性的政策,比如保障房,这个比较难,要一步步来。在这一点给住房承租人同样的权利,不能说有个房产证,房产证有我的名字,才可以让小孩念书。租房子的应该同样有权利。

如果户籍制度改革能够推进,让更多人享受本地公共服务,让城市人口多样化,让他们能够实现市民化,能够有相应的公共意识提升,这对市民社会建立是非常有好处的。

再接下来我们应该做什么呢?选举、人大代表的产生,应该真正做到常住人口,这个时候不止是户籍人口影响政策,户籍取消以后,其实没有外来人口的概念,那些人他们有利益诉求的表达机制,这就做到政治层面的城乡融合,这有必要进一步做实。当这些东西做到之后,再接下来地方政府在决策的时候,考虑的不是GDP,其实应该是这里面有个制度变化,中央政府不再用GDP考核政府,而应该是哪个地方政府,它的服务更能获得本地老百姓的支持,能够让本地老百姓对他很满意,然后他才能晋升,这样地方政府就不是对上负责,而是对下负责;而且不仅对户籍人口负责,是对所有常住人口负责,这样本地政策的出台,更加能够考虑全部常住人口利益,使得这个机制,社会能够变得更加和谐(本文根据陈钊教授演讲整理,有删节)。(整理/易欣)

编辑:程新友 jcfycxy@sina.com

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