终结“双轨制”：从试验到落地

■文/本刊记者 刘洪清

终结“双轨制”：从试验到落地

■文/本刊记者 刘洪清

盘点媒体在机关事业单位养老保险改革的聚焦中，出现较多的高频词有“双轨制”或“多轨制”“一国两制”或“一国多制”“并轨”等。

“双轨制”或“多轨制”。从热度上来看，百度等综合搜索相关词条，网页显示数量在1000万条以上，持续多年高热不减。是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人员因退休时的单位性质不同，养老待遇也不同，机关事业单位退休人员的养老待遇比企业高很多。

养老“一国两制”或“一国多制”。从热度上来看，百度等综合搜索相关词条，网页显示数量近百万条。与“双轨制”含义相同，特指由于“身份”差异带来的养老待遇不平等，不只是反映于同一个国家之内，也反映于城乡之间，更体现在同一个家庭之内。其间，企业与机关事业单位人员的缴费差别、待遇差别以及身份差别最受社会舆论的 病。

北京市东城区和平里5区10号楼，是人社部社会保险事业管理中心的办公地点，在不太宽敞的办公空间里，工作人员正在忙碌于养老“并轨”的事务性筹备：经办规程设计、方案模拟测算、经办模式考察、信息系统准备、经办人员选调……人社部社保中心即将负责在京中央国家机关及所属事业单位基本养老保险的管理工作，同时集中受托管理其职业年金基金。在人社部社保中心主任唐霁松看来，社保将迎来一场全新的大考。

2015年1月14日，随着《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)的公布，养老“并轨”拉开帷幕，社会舆论给予了赞许和褒奖。

有媒体曾经评论，养老“并轨”在改革深水区多年踟蹰不前，以致“养老”二字渐成民意敏感的浅水区，任意投入一颗石子都会水花四溅。事实上，机关事业单位养老保险制度改革早已在一些地方悄然探索实验，而并非舆论所指的“无动于衷”。自上世纪90年代以来，一些地区和行业对改革机关事业单位养老保险制度进行了探索，先后有28个省市开展了局部试点，全国约2100万人参加。尽管由于没有更高层次的整体设计，政策的统一性、规范性不足，但把改革中的主要矛盾梳理得越来越清晰，也取得了一些局部经验，本刊记者对深圳和江苏射阳等地的“并轨”实验进行了一些追溯，以期挖掘出哪些局部的改革经验可以铺就全面实施改革“并轨”的路径。

老有所为的退休教师李余礼关爱留守儿童，开展“老手牵小手，快乐向前走” 免费教学活动。

回溯“并轨”实验

打开尘封的时光，早在18年前，深圳就曾经启动过机关事业单位养老保险制度改革，所有公职人员同步参保缴费，但由于缴纳养老保险费与养老待遇不挂钩，失去了保险的意义，最后缴费按原渠道退回财政和个人而悄然终结。2007年公务员分类改革试点再度撬动了公务员养老保险制度改革。2010年5月，深圳市人社局与财政委员会联合发布《行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》，实施与企业职工“并轨”的养老保障制度。这也被称为公务员制度改革的“破冰之旅”。2012年发布《深圳市事业单位工作人员养老保障试行办法》，改革推广到事业单位新进人员。至2014年6月底，深圳参加社会养老保险和职业年金的机关事业单位“新人”已超过7000人。

在制度实验上，深圳试行“社会养老保险+职业年金”的养老保障制度，通过多年实践总结梳理出12字的特点：“进可攻、退可守、生可转、死可传”，比机关事业单位过去的退休制度更灵活，更有保障。“进可攻”是指职业年金可通过委托理财的方式运营，有可能获得超预期的收益；“退可守”是指社会养老保险稳定、逐月领取，足以保障退休后基本生活；“生可转”是指该保障制度与企业及社会其他职业群体保障制度无缝衔接，可自由转移接续，便于人员流动；“死可传”是指个人账户和职业年金可作为公务员个人财产予以继承。深圳市人社局工资福利处副处长刘静姝表示，深圳市在“并轨”实验中，对职业年金引入了考核机制。职业年金计划与聘任制公务员的考核、奖惩及廉洁自律表现挂钩，如果公务员保证了在职期间廉洁奉公，退休时就能获得一份廉政的职业年金。

在经办服务上，深圳市行政机关聘任制公务员和事业单位新聘人员参保均由市社保局直属分局负责经办。2012年深圳实施了人事和社保信息协同共享模式，改变了以往的窗口经办模式，直接利用公职人员信息平台，由人社局工资处每月将公职人员工资信息打包，与社保信息系统对接，按照人员身份，核算需要缴纳的社会保险费。参保单位涉及人员增减异动情况，只需在人事信息平台上办理即可，不需要再到社保窗口来办理增减异动。目前，市人社局内部已实现所有业务应用系统与社保信息共享服务系统的对接，原需办事人提交纸质社保缴费清单等16项业务，全部改由工作人员在线查询校对，机关事业单位也可通过开通系统账号或接口接入的方式，使用社保信息共享服务系统，实现参保人和参保单位信息的在线打印、查询、验证和比对。深圳推行“不见面”的经办服务模式简化了机关事业单位养老保险业务办理程序，利用科技手段、信息化手段提高办理效率，为机关事业单位和参保人员提供了方便快捷的经办服务。

社会化服务是“稳梁柱”

与深圳不同，江苏射阳探索了另外一条变革之路，制度谋变之外，在社保管理上也大胆突破，推行社会化服务即是其鲜明特色。

“老吴是我们的‘国宝’。”在门球场上，退休人员纷纷对民政局的退休干部吴云宝竖起了大拇指，他是国家级门球裁判员，于是退休人员给他冠以“国宝”称号。

“花开花放花打朵，哪有人老转少年……”在淮剧排练室里，一位退休老人在乐队的伴奏下字正腔圆地排练着淮剧《吴汉三杀》的选段。

“我3次住院，被家人封锁不准接触学生。于是我在护士站借来笔墨纸张，制作了成千上万的‘教学棋书’，愿‘棋书’能够走进学校，走进孩子们的心中。”退休教师李余礼自费出资10多万元办起了余礼教育辅导站，关爱留守儿童开展“老手牵小手，快乐向前走” 免费教学活动。

……

丹顶鹤在传统文化里寓意长寿，江苏省射阳县是丹顶鹤的故乡。2014年12月24日，记者走进了这个丹顶鹤之乡，感受这里暖意盎然的社会化服务热潮。

“射阳县的每个公职人员每个月都要按工资的3%扣缴养老保险费，县委书记、县长都不例外。”射阳县机关事业单位养老保险中心主任姜爱红介绍：“从双基数到单基数的机关事业单位养老保险之路走得颇为不平坦。”

1993年8月，《射阳县机关事业单位职工养老保险暂行办法》开始实行，与企业职工同步开启了个人缴费的先例，射阳县率先实行"全员统筹,一步到位,社会发放"的机关事业养老保险运作机制, 成为地方试点改革的先进典型。2002年3月，受全国许多地区改革停滞的影响，射阳县决定机关及全额拨款事业单位暂停参保，差额补助及自收自支事业单位实行“双基数”缴费。由于“双基数”导致上访问题，其后，射阳县再度启动机关及全额拨款事业单位个人缴费机制，单位不缴费，个人缴费纳入养老统筹，养老金仍由财政承担。差额拨款及自收自支事业单位取消“双基数”改“单基数”，养老金由经办机构直发。养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。

射阳县机关事业单位养老保险经过22年的实践和探索，虽然参保群体和缴费比例经过跌宕起伏的变化，但参保范围已经覆盖了全部机关和事业单位所有工作人员，在职参保职工已达13000人，养老金纳入统筹发放2100人。初步形成了适应机关事业单位特点的养老保险基金筹集、管理、支付、运营机制。射阳县虽然个人缴费与养老待遇未形成挂钩机制，但全员个人缴费的意识和统筹互济的机制已经形成。同时，“双基数”改“单基数”不仅形成了社会化发放养老金的机制，还确立了财政补助机制。2014年，射阳县在预算内安排补助资金1000万元对机关事业单位养老保险进行补助。

射阳县人社局局长徐勇认为，没有社会化服务机制，就没有机关事业单位养老保险制度改革的顺利推进，社会化管理服务起到了“稳梁柱”的作用。

2010年12月，射阳县开始试点社会化管理工作。2013年7月，刚到人社局赴任局长的徐勇发现，人社局工资福利科下面挂靠着一个“县退休干部事务总所”，是个未在任何部门注册的机构，机关事业养老保险中心也在做退休人员社会化管理工作。徐勇决定将退休干部事务职能整体划转到机关事业单位养老保险中心，确立了“双重管理、叠加服务”的社会化管理服务模式。在机关事业单位养老保险中心内设“退休人员社会化管理服务中心”，各镇区和县直主管部门、各社区分别成立“退休人员社会化管理服务站”。目前，主管部门退服站52个，社区退服站35个，夕阳红艺术团1个，合作共建退服组织6个。同时，为增强社区社会化管理服务的“粘度”，正逐步将退休党员组织关系转移到社区，将组织活动下沉到社区，发挥党员带头示范作用，活跃社区居民生活，促进基层和谐稳定。

在射阳县合德镇条心社区的排练厅里，一群退休的阿姨正在排练着扇子舞，这些退休人员均来自不同的单位，是社会化服务的舞台将她们连结在了一起。条心社区为退休人员建立了活动、慰问、学习等各种台账，退休人员的家庭情况、身体健康状况、学习状况、兴趣爱好都一目了然。这是射阳县“双重管理、叠加服务”的一个缩影，退休人员在原单位管理的同时，着力推进退休人员属地管理，由常住地的镇区或社区实行统一管理，并为退休人员提供“全面、便捷、优质、日常”的服务。

蹄疾还需步稳

机关事业单位养老保险制度改革意味着从“财政保障”走向“社会保险”，养老金将从过去财政负担改革为单位、个人和财政三方负担。2015年初，湖北某市对养老“并轨”对财政盘子的影响正在进行测算。该市人社局相关负责人告诉记者：“我们正在进行参保对象的摸底调查，把底数搞清，然后对机关事业单位缴费部分以及完善工资方案做好测算，将测算情况报市政府决策，做好财政预算和资金安排。”

“并轨”改革的沟多壑深，它不仅是一个单项的制度改革，也不是一个单向的改革，既有历史的承接，又有当下的把握，更有未来的把脉；既有利益的平衡，又有公平的指向。

值得关注的是，在地方实验中已经参保的机关事业单位人员如何与新的“并轨”制度衔接。从参保对象来看，原参加机关事业单位养老保险的非编制人员、转制人员、辞职自谋职业人员等需要厘清养老保险关系的转移衔接和原个人账户资金的划转。部分试点地区由于统筹层次过低，还存在收不抵支的现象，原基金结余或赤字情况如何处理也是待解之题。

如何规范公务人员福利？如何推动公职人员在社会之间的合理流动？如何落实省级统筹？如何明确经办规程？机关事业单位工作人员的个人账户是否做实？职业年金与企业年金如何并行推进？每一个问号都需要清晰的改革路径落地生根，每一个环节都需要在纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏，每一个问题都需要站在社保事业的政治高度上蹄疾而步稳，以改革之力开创养老“公平时代”。

养老“并轨”的顶层设计不只是一个单向改革，而是将养老保险的方方面面综合在一起研究，需要在全面深化改革的总盘子中运筹帷幄。机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革，是养老保险顶层设计一揽子计划中的组成部分，与“城乡养老保险统筹”“城乡养老保险关系衔接”“企业年金和职业年金递延纳税”等都被放在社会保障制度的大盘子里考虑，指向的是各项制度的平衡和推进。