陕南移民搬迁式城镇化建设绩效评价研究——以汉中市为例

唐萍萍，胡仪元

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723000)

一、相关研究概述

党的十八大提出加快新型城镇化建设的战略目标，关于新型城镇化的概念，不同学者从不同研究视角提出不同阐释，但其核心观点都可以概括为:新型城镇化是城乡统筹发展的城镇化，是区域协调发展的城镇化，其目标在于逐渐消除城乡居民在收入、社会保障和公共服务等方面的差距。新型城镇化不仅关注转移人口的户籍城镇化，更关注他们在生产、生活和思想观念等方面的城镇化，既关注城市移入人口的城镇化，更关注农村人口的就地城镇化。国外关于移民搬迁促进城镇化建设效应的专门研究很少，相关研究主要有刘易斯(1954)认为农业存在着大量零值劳动力人口，这些人口向城市转移，进而导致城市化的发展［1］;小长谷有纪和儿玉香菜子(2005)认为移民工程造成了贫困，为迁入地带来新的环境问题［2］;中尾正义(2005)认为移民会给被移民者带来文化适应障碍［2］。

国内关于移民搬迁及城镇化建设的研究区域主要针对三江源地区、内蒙古地区和宁夏地区，研究方式上，较多采用文献分析法，而在特定区域采用参与观察、深度访谈并进行定量分析和总结规律性的研究较少。桑敏兰(2005)认为通过移民搬迁来促进小城镇发展是对宁夏地区城镇化的一种有益探索［3］;李鸣骥、黄立军(2013)对宁夏中南部地区移民搬迁的几种城镇化模式进行了对比研究［4］;王小梅、高丽文(2008)论证了三江源地区移民搬迁与城镇化建设间的联系［5］;李媛媛(2013)研究了内蒙古地区生态移民城镇化的特点、实现条件和对策［6］。专门针对陕南(汉中)移民搬迁式城镇化建设绩效评价的研究较少，目前学术界的主要成果有厉以宁(2013)关于陕南移民社区城镇化建设的研究报告［7］和冯三俊(2013)关于陕南移民搬迁与城镇化建设关系的研究论文［8］。

2010年，陕南地区发生了特大泥石流灾害，死亡人数高达187 人，为此陕西省政府决定从2011年5月起，用10年的时间将60 万户240 万人民群众从大山深处迁移出来。汉中市是陕南移民搬迁的主战场之一，该市地处秦巴山区腹地，地形地貌复杂，地质环境脆弱，长期以来深受地质和洪涝灾害影响，生存环境恶劣，生产生活条件极差，属于全国11 个集中特困区之一［9］。据课题组在汉中市移民搬迁办调研得知:目前，汉中移民搬迁工程已累计完成投资约165 亿元，共搬迁9．43 万户，约35．86 万人，建设集中安置项目594 个。

汉中市移民搬迁为避免复制农村老路，采用集中居住结合城镇化共同推进的方式，其实质就是在特定区域范围内进行的以政府为主，市场为辅的新型城镇化推进模式。那么该项政策在促进新型城镇化建设方面的效果具体如何?后续机制应如何推进?课题组拟就这些问题进行调研并提出相应的对策与思考。

二、调研基本情况

为全面掌握汉中市农户移民搬迁后，在其生产方式、生活方式和思想观念等方面产生的促进新型城镇化建设的绩效情况，2012年6月－2013年12月，我们通过问卷调查和深度访谈相结合的方法，对搬迁农民城镇化水平进行全面调研，此次调研选取的样本村有汉台区河东店移民安置点、西乡县堰口移民安置点、宁强县舒家坝镇宝珠观村移民安置点、宁强县二郎坝镇天台山村移民安置点、镇巴县渔渡移民安置点和镇巴县兴隆移民安置点，共发出调查问卷270 份，其中有效问卷258 份，问卷有效率为95．56%，调查样本的基本情况见表1。

表1 调查样本基本情况

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三、移民搬迁式城镇化建设绩效评价指标体系构建

课题组主要依据《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》［10］的指导思想和发展目标，借鉴其主要思路与指标，从农户的视角出发，选择搬迁后户籍城镇化、生产方式城镇化、生活方式城镇化和思想意识城镇化等4 个方面，共19 个指标，构建了移民搬迁式城镇化建设绩效评价指标体系，对汉中市移民搬迁式城镇化建设效应进行测评。按照层次分析的原则和方法，采用德尔菲法(Delphi Method)，邀请相关专家进行打分，最终确定各指标的权重因子如表2所示。

表2 汉中市移民搬迁式城镇化建设绩效评价指标体系

通过对各指标的赋值，其中:将无户籍(比原来差)、农村户籍(不变)和城镇户籍(比原来好)分别赋值为1、2、3，可以统计得出各指标的评估值，这里:1～1．99 为不及格，2～2．25 为及格，2．26～2．49 为中等，2．5～2．75 为良好，2．76～3 为优秀。本指标体系的优点在于突出了对具体的搬迁对象即农户的感知测量，从他们的主观角度评价移民搬迁所产生的城镇化效应，且评价指标的选择与国家最新政策导向一致;不足之处在于客观指标较少，缺少横向指标比较，后续将完善此方面的研究。

四、评价结果及分析

根据各评价指标的统计评价值和权重系数，可以计算出移民搬迁后，农户视角下的户籍城镇化水平、生产方式城镇化水平、生活方式城镇化水平、思想意识城镇化水平及总体城镇化水平。评价结果如表3所示。

1．户籍城镇化评价值为2．06，处于及格水平。在中国，户籍是区分城镇与农村的一个重要标志，但户籍变更涉及到的内容众多，户籍城镇化不能一蹴而就，需要逐步推进。移民搬迁后，有6．2%的农户转为城镇户口，这表明农户移民搬迁后，开始逐步实现户籍城镇化。

2．生产方式城镇化评价值为1．91，处于不及格的水平。生产方式是人类谋取社会生活所必需的物质资料的基本方式。生产方式的进步是搬迁农户融入城镇化的一个重要方面。移民搬迁后，搬迁户生产方式的变化主要体现在就业结构、生产条件、生产技能和家庭纯收入等四个方面。搬迁后，农户就业结构调整评价分值为2．16，处于及格水平，但距离中等还有一定距离，原因在于一些安置点没有能够容纳搬迁农户就业的产业，移民搬迁后续产业带动能力不足，许多农户搬迁前干什么，搬迁后还是干什么，就业结构没法实现进一步的调整优化。生产条件评价分值为1．32，处于不及格水平，其原因一方面在于农户就业结构不变，其收入水平也基本不变，但由于搬迁后生活成本的增加，农户为了保持、提高搬迁后的生活水平，只能通过不断增加劳动强度，降低生产条件来实现;另一方面在于一部分农户搬迁后，仍要回到原居住地去从事农业生产，距离的增加使这部分农户也认为其生产条件不如搬迁前了。生产技能评价分值为2．23，处于及格接近于中等的水平，移民搬迁后，随着交通条件、信息条件的改善，农户接触、学习现代化生产技术的机会大幅增加，此外，安置点产业带头人的带领、政府配套政策的扶持也为搬迁农户生产技能的提高提供平台，但因为搬迁后，一部分农户仍从事原职业，外出打工等，其生产技能水平变化不大。家庭纯收入评价分值为2．02，处于刚刚及格的水平，这是因为移民搬迁后，农户收入水平虽然有所增加，但由于要抵减生活成本的增加部分，所以大部分农户搬迁后家庭纯收入变化不大，仅有极少部分农户觉得搬迁后收入水平增加了。

3．生活方式城镇化评价值为2．76，达到优秀水平。在构成生活方式城镇化绩效评价的11 个指标中，有8 个指标(抗灾能力、住房条件、用水条件、用电条件、卫生条件、医疗条件、交通条件和子女上学条件)的评价值处于优秀水平，有1 个指标(休闲娱乐条件)处于中等水平，仅有1 个指标(社保条件)处于及格水平。这表明移民搬迁确实达到了避灾防险、促进农户生活方式城镇化的预期目标，但由于工作压力，大部分搬迁农户无暇顾及休闲娱乐活动，户籍的未城镇化，使他们社保条件基本没有发生变化。

4．思想意识城镇化评价值为2．47，处于中等接近良好水平。在构成移民搬迁思想意识城镇化绩效评价的4 个指标中，有3 个指标(市场经济意识、政治民主意识、科技创新意识)处于良好水平，有1 个指标(生态环保意识)处于及格水平。农户移民搬迁后，接受现代思想意识熏陶，他们的市场经济意识、政治民主意识、科技创新意识和生态意识水平都有所提高。不过相对而言，与农户就业、收入、权利相关的市场经济意识、政治民主意识和科技创新意识提高较快，而具有公共外部属性的生态意识水平则提高较慢。

5．汉中市移民搬迁式城镇化建设绩效评价总值为2．44，处于中等水平。移民搬迁极大地提高了农户避灾抗灾能力，促进了农户生活方式城镇化，使农户逐渐接受城镇化的思想意识，逐渐开始实现户籍城镇化，但移民搬迁并没有使农户实现生产方式城镇化，搬迁农户实际过着生活方式、思想观念、户籍与生产方式相断裂的移民生活。

表3 准则层指标及目标层指标评估结果

五、对策建议

目前陕南移民搬迁还处在生产方式与生活方式、思想观念、户籍等相割裂的半城镇化状态。为此，要进一步改革和完善相关配套制度，不断促进移民搬迁后续产业发展，以促进生产方式城镇化与生活方式、思想观念、户籍城镇化的同步发展，不断提高移民搬迁式城镇化建设绩效。

1．转变生产方式，突出区域特色。陕南资源优势主要体现在山地较多，水资源丰富，历史文化遗址较多，生态环境良好，适合发展林业、药材、菌类、水产、旅游等相关产业。又因为其是南水北调中线工程和引汉济渭工程的主要水源地，区域功能定位为生态保护区域。因此，在引导搬迁农户产业发展过程中，要依托当地的资源优势和区域特色，积极引导和鼓励搬迁农户发展林业、药材、菌类种植业、水产养殖、农业旅游等相关产业，采用清洁的生产工艺流程和节水节能的项目，禁止发展高污染、高耗能产业，确保产业发展与生态环境保护的一致性。

2．扩宽就业渠道，加强人才培养。一方面通过凸显区域特色、加快科技创新、推广电子商务、提高金融支持等途径积极发展后续产业，为搬迁农民提供更多的就业岗位和就业选择;另一方面，建立移民农户劳动就业、创业状况信息库，通过农业院校、网络教育、产业发展带头人带动等多种渠道对安置点中的适龄农民进行农村产业发展方面的知识与技能培训，确保搬迁移民户均一人就业，搬迁后的收入高于搬迁之前的水平，生产条件不断改善。

3．构建多元融资机制，改善融资条件。移民搬迁后续产业发展的一个重要制约因素就是融资困难，许多农户缺乏发展产业的启动资金。因此，应加快建立和完善移民搬迁后续产业发展中的金融支持机制。具体措施有:一方面要降低信贷门槛，鼓励农民以林权、土地承包经营权、宅基地使用权等作为抵押，为产业发展提供信贷支持;另一方面，要进一步加大财政对移民产业发展的投入，建立移民创业基金和相关减免政策，降低移民创业成本;此外，还要通过各种产业协会发展基金扶持移民发展新产业。总之，应建立健全国家地方集体个人以及社会各团体的联动互补的多元化金融支持机制，改善移民后续产业的融资条件。

4．健全社会政策转续机制，维护移民合法权益。首先，加快城乡二元户籍制度改革，使搬迁农户不仅实现居住环境城镇化，更应实现其身份户籍城镇化，使其与当地居民一样享受日益均等化的基本公共服务。其次，在移民搬迁过程中注意保护移民的合法权益，尽快落实搬迁户的土地赔偿金、移民搬迁补助等各项资金，切实保护搬迁农民的合法权益，同时加快土地物权化改革和农村土地交易市场建设，保护搬迁农户的土地权益，推动土地合理流转出让，提高移民生活水平。最后，建立健全搬迁农民养老、医疗、教育、社会保障、计生和原宅基地、林地、承包地的转续机制，使搬迁农民搬迁后所享有的各项待遇不低于搬迁前，更好地分享经济社会发展成果，拥有更好的社会保障和发展机会。

［1］Lewis W A．Economic Development with Unlimited Supply of Labor［J］．Manchester School of Economics and Social Studies，l954，22:139－191．

［2］新吉乐图主编．中国环境政策报告:生态移民:来自中、日两国学者对生态环境的考察［M］．呼和浩特:内蒙古大学出版社，2005:25－53．

［3］桑敏兰．宁夏生态移民与城镇化发展研究［J］．西北人口，2005(1):37－39，43．

［4］李鸣骥，黄立军．宁夏中南部地区生态移民几种城镇化模式对比研究［J］．小城镇建设，2013(5):42－47．

［5］王小梅，高丽文．三江源地区生态移民与城镇化协调发展研究［J］．青海师范大学学报:哲学社会科学版，2008(1):6－9．

［6］李媛媛．内蒙古牧区生态移民城镇化问题研究［J］．内蒙古统计，2013(3):9－10．

［7］厉以宁．关于陕南移民社区城镇化建设的研究报告［EB/OL］．(2013－02－05)［2015－03－01］．http://news．12371．cn/．

［8］冯三俊．陕南移民搬迁与城镇化发展研究——以安康市为例［J］．新西部:理论版，2013(19):16，18－19．

［9］赵丽莉．国家级贫困县名单调整［N］．三秦都市报，2012－03－21(1)．

［10］中共中央，国务院．国家新型城镇化规划(2014－2020年)［N］．人民日报，2014-03-17(1)．