2014－2015年中国旅游安全形势回顾与展望

○郑向敏

(1．华侨大学旅游学院，2．中国旅游研究院旅游安全研究基地，福建泉州362021)

一 2014年中国旅游安全形势回顾

(一)旅游安全总体形势

2014年全国旅游安全形势总体良好，旅游突发事件的发生总量和死亡人数均同比下降［1］。旅游行业在党中央、国务院的统一领导下，在各级党委政府、各有关部门的全力支持下，继续秉持“科学发展、安全发展”理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，贯彻执行《中华人民共和国旅游法》(简称旅游法，下同)和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中的旅游安全规定，按照党的十八届四中全会精神，全面推进依法兴旅、依法治旅，充分发挥国务院旅游工作部际联席会议制度作用，通过强化旅游行业安全监管、落实旅游企业安全生产主体责任、规范开展旅游安全生产等步骤与措施，有效防范和最大限度遏制了旅游重特大事故，保障了旅游业的安全与稳定。

2014年境内外旅游安全状况相对稳定，但可预见与不可预见、传统与非传统的不安全因素依然存在，并对旅游业的安全稳定带来了一定的影响。2014年我国旅游业先后遭遇了强雾霾天气、沙尘侵袭、“威马逊”超强台风、庐山山体滑坡、云南鲁甸县6.5级地震，以及境外的马尔代夫员工罢工、也门街头示威、利比亚武装冲突升级等旅游突发事件。尽管2014年旅游不安全因素繁杂多样，但全国旅游行业上下以保障游客生命财产安全为根本出发点，努力防控旅游产业核心要素安全、规范完善区域旅游安全行政治理、创新旅游安全保障体系等，努力夯实旅游安全管理基础，有效地应对和妥善处置了各起旅游突发事件和安全事故，确保了2014年我国旅游安全形势总体趋稳、趋好的态势。

(二)旅游行业安全形势

根据国家旅游局网站、国家安全生产监督管理总局政府网站等各门户网站的旅游频道以及各地区的新闻门户网的所有关于旅游安全的新闻报道进行统计，发现我国旅游行业安全形势存在显著差异:2014年，我国旅游餐饮行业安全形势总体较好，旅游餐饮行业安全事件的数量呈下降趋势，且未出现性质恶劣、伤亡巨大的特大安全事件，全国各省、市、自治区有效加强旅游餐饮行业安全的防范与管理。旅游住宿行业安全形势持稳，安全环境逐步向好。案例统计显示，2014年我国旅游住宿行业各类型安全突发事件所占比重基本与2013年一致。旅游交通安全形势总体趋好。虽然遭遇了台风、雾霾等诸多不可控外部因素的挑战，但旅游交通安全管理做到了严格落实事故责任，突出重点，迅速部署，确保了2014年旅游交通安全的良好态势。旅游景区安全形势呈良好状态，旅游安全事件涵括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，其中事故灾难类型突发事件发生的次数最多;分散在地文景观类、水域风光类及建筑与设施类景区，其中地文景观类型景区的安全事故突发频率最高。旅游购物安全形势基本平稳，但影响旅游购物安全的因素错综复杂，旅游购物安全形势不容乐观。旅游娱乐场所的安全形势总体不太乐观。与2013年相比较，2014年我国旅游娱乐场安全事故等级降低，但事故总数有所增加。

通过搜集的旅游安全事件案例，本研究还分析了我国旅游餐饮、旅游住宿、旅游交通、旅游景区、旅游购物、旅游娱乐六个行业的安全形势的特征和主要影响因素，如表1所示。

表1 旅游行业安全形势特征与影响因素

资料来源:根据各网站搜集的案例材料综合统计整理

(三)旅游安全事件形势

经统计分析发现，2014年我国不同类型的旅游安全事件呈现出明显特征:2014年我国涉旅安全事故灾难次数及伤亡数量上升，重大涉旅事故灾难虽时有发生，但百万游客事故灾难比率不高，涉旅安全形势总体可控。2014年我国涉旅公共卫生安全总体形势较为稳定，涉旅公共卫生事件防范意识整体有所增强，游客食物中毒、传染病疫情等危机事件数量同比2013年有所下降，但事件严重等级呈加重态势。涉旅社会安全事件总体形势有所好转，安全管控依然严峻。根据案例材料分析，旅游安全事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的特征和主要影响因素如表2所示。

表2 旅游安全事件形势特征与影响因素

二 2014年中国旅游安全管理状况回顾

2014年是我国旅游安全管理改革思变、锐意创新，管理思路逐步规范，管理水平和管理能力逐渐提升的一年。2014年我国旅游安全管理工作状况可以通过我国旅游产业核心要素安全管理和旅游安全保障体系等方面得到体现。

(一)旅游产业核心要素安全管理:应时防控

旅游产业核心要素的安全管理是旅游安全管理的重点和难点。2014年我国各级旅游行政主管部门在旅游餐饮、旅游住宿、旅游交通和旅游购物等旅游产业要素的安全管理力度逐渐增强、安全管理方式不断创新，管控能力明显提升。

1．旅游餐饮安全监管力度不断加强，全放位、多角度的社会监督体系亟需形成

2014年旅游餐饮安全监管力度不断加强，主要体现在国家、各省市在重要时段的餐饮安全检查、发生安全事故后及时跟踪解决、安全事故后再次安检。如《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)中提出要保障旅游安全，加强食品安全监督检查;宁夏针对2014年6月和11月发生的后厨起火和煤气罐泄漏事件开展了餐饮负责人消防知识学习［2］和餐饮燃气治理工作［3］。尽管政府管理部门对旅游餐饮安全给予了高度重视，但餐饮安全监管仍不尽人意，且各部门安全的监管职责难以理清。因此，全放位、多角度的社会共同监督是保障旅游餐饮业安全管理的关键。

2．住宿业安全监督整治力度加大，旅游住宿行业的的社会监督机制进一步完善

2014年旅游住宿行业各主管部门针对住宿行业安全特点，从国家和行业层面继续深入开展了安全督察整治工作，如宣传贯彻和科学实施《旅游法》，完善《星级饭店服务质量赔偿标准》等服务质量赔偿标准体系建设等。旅游住宿业相关部门在引导舆论监督和公众监督方面也开展了诸多工作:推动完善社会监督机制，发挥社会媒体正确的舆论导向和监督作用;针对违法违规行为，利用社会新闻媒体渠道进行暗访、曝光等。

3．旅游交通安全整治逐步深入，旅游交通安全责任有效落实

首先，全面开展了旅游交通安全专项治理。各地旅游部门坚持统筹协调、突出重点的原则，重点检查旅行社的旅游客运交通规范经营情况;针对重点时段、特殊旅游线路和旅游景区的旅游交通安全，积极协同交通运输、公安、安全监管等部门联合开展督查，对旅游交通安全存在的隐患进行排查。其次，积极构建旅游道路交通安全管理的长效机制。2014年，各地旅游部门主动会同交通运输、公安、安全监管等部门，针对当地旅游道路交通安全形势和可能存在的安全监管漏洞，为保障当地旅游交通规范、安全运行，建立起旅游道路交通安全管理长效机制［4］。

4．旅游购物安全警示与监管体系开始构建，民众参与监督势在必行

全民参与旅游购物监督是旅游行业治理的新举措，也是提高旅游购物安全的重要举措。2014年，各地政府在完善旅游购物安全监管体系，鼓励民众参与监督方面开展了诸多工作，例如:国务院办公厅下发《关于做好2014年国庆期间旅游工作的通知》，明确要求严查和严厉打击销售假冒伪劣产品、强迫或变相强制旅游消费等违法违规行为;国家旅游局旅游发布2014旅游服务警示第2号“都是低价惹的祸”，提醒游客谨防购物陷阱［5］等。

(二)旅游安全保障体系:创新优化

旅游安全体制、机制、法制和保险保障是旅游业安全发展的基石。不断创新优化的旅游安全体制、机制、法制和保险体系是助推旅游业安全发展的动力。2014年，是我国旅游安全体制、机制、法制和保险体系不断创新发展的一年，具体体现在以下三方面。

1．旅游安全管理的体制、机制不断优化

2014年我国各省(自治区、直辖市)积极把握新常态下依法治国对旅游法治建设的新要求，贯彻推进依法治旅，依法兴旅。为全面贯彻《旅游法》的规定和要求，加强旅游相关部门的协同配合，更好推进旅游工作的有效实施，2014年我国建立了国务院旅游工作部际联席会议制度(以下简称联席会议)。联席会议在国务院领导下，由国家旅游局、外交部、发展改革委、公安部、安全监管总局、食品药品监管总局、气象局等共28个部门组成，旅游局为牵头单位。主要任务包括:全面统筹协调旅游工作，对旅游业发展进行宏观指导，对旅游业改革发展中的重大问题提出方针政策和协商合力解决，成员单位加强协调配合支撑，发挥协同共管，共同促进旅游业协调发展［6］。

2．旅游安全管理的法治保障日益增强

2014年，《中华人民共和国安全生产法》的修订颁布，进一步对各行各业安全生产工作起到了统领与规范作用。在《中华人民共和国旅游法》实施一年之际，2014年全国人大常委会对旅游法实施情况进行了执法检查，极大地推动了旅游法的贯彻执行。同年，为贯彻依法治国对旅游法治的重要作用，国家旅游局印发了《关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法兴旅、依法治旅的意见》。在众多利好政策的指导下，旅游安全的法治化正在按照科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的步伐稳健迈进，进一步加强了旅游安全监管职责、旅游安全预警、旅游安全经营主体责任、景区流量控制制度、高风险旅游项目以及旅游保险制度等方面的法制保障。

3．旅游安全管理的保险保障逐渐深入

2014年，国家及地方政府都高度重视旅游保险工作及旅游保险工作的宣传推广工作。各级政府和旅游主管部门，在加强旅游保险的宣传推广和强化旅游者安全意识与投保意识的同时，积极推进旅责险与统保示范项目和旅游意外险项目的推进，使我国旅游保险业呈现良好的发展趋势:旅游保险产品种类更加丰富且精细化;更多的保险企业参与到旅游保险市场;旅游者投保意识也得到进一步增强;旅游保险理赔程序和服务进一步完善，旅游保险模式不断创新，旅游保险理赔时间整体缩短。

三 2015年中国旅游安全形势展望

(一)影响2015年中国旅游安全的因素分析

通过对过去几年中国旅游安全形势分析和相关部门的政策文件解读，本研究认为自然灾害、社会安全风险、旅游交通事故、境外旅游安全风险等因素将是影响2015年中国旅游安全的主要因素。

1．不可抗力的自然灾害将持续影响

随着地球变暖、大气变化，不可抗力的暴雨、台风、地震、雾霾等自然灾害将继续出现，甚或愈来愈严重，带来的旅游安全事故与灾难不可低估。不可抗力的自然灾害是影响2015年旅游安全最重要的因素，需要重点关注与重视。全国各地各级政府一方面需要做好春季的沙尘、夏季高温和防汛、秋季森林防火、冬季寒潮等季节性的自然灾害防控工作，另一方面需做好区域性的自然灾害应对工作。沿海城市和滨海、岛屿旅游景区要重视强热带风暴、台风等对旅游目的地的影响，做好游客安全保障工作;城市旅游目的地要关注强降雨给都市旅游造成的影响，做好暴雨预警和应急处置工作，等等。

2．多样化的社会安全风险因素依然潜藏

转型期社会矛盾凸显、社会阶层逐渐分化、利益主体多元，社会分配、利益调整若有不当，则易引发各种社会公共安全事件。各种可预见、不可预见的社会因素所潜藏的安全隐患也是2015年需要重点关注与重视的问题。其中，境内的恐怖袭击、节庆活动场所的踩踏挤压、欺客宰客行为、欺诈欺骗行为等应该继续予以重点防范。境外旅游目的地的传染病疫情等不可预见的社会因素，国内外旅游目的地的治安问题、偷盗现象等可预见社会因素，都可能给境内外旅游者带来不安全的隐患或安全事故，应引起各地各级旅游管理部门、旅游企业及旅游者的重视与关注。

3．旅游交通事故将继续成为主要事故事件类型

长期以来，旅游交通安全一直是旅游安全事故的高发环节，造成的事故总量和伤亡人数在各类事故事件中一直保持高位。在可以预计的将来，我国旅游业的出游人次规模将进一步增长，同时旅游大众化、散客化、自驾化等业态将加速发展和持续强化，预计越来越多的民众将会选择自驾等地面交通形式从事短期和近中距旅游活动。近年来，我国推出了重要节假日免征高速费等便民措施，使得旅游旺季时段的交通压力进一步加大，旅游道路交通安全工作将面临更大挑战。因此，旅游交通事故可能将继续成为旅游事故事件的主要类型存在，加强旅游交通事故的防范处置应成为旅游安全工作的重心和重点。

4．境外旅游安全不稳定因素增多

近年来我国出境旅游人数剧增，出境旅游市场规模进一步扩大，2014年我国内地公民出境旅游已突破1亿人次［7］。境外旅游过程中因目的地国家政治局势不稳定因素、社会治安风险因素、自然灾害因素、疾病疫情因素等都可能对我国出境旅游者的安全带来影响。2015年，国外政治局势的不稳定因素对我国出入境旅游者的安全影响仍然是旅游安全需要关注与重视的因素之一。国家旅游主管部门应密切关注各旅游目的地国家的政治态势与局势，提醒旅游企业与旅游者谨慎选择出行，各地各级旅游企业与旅游者也应提高出境旅游的安全防范意识，做好境外自我安全保护工作。

(二)2015年中国旅游安全态势展望

通过对2014年我国旅游安全形势的特征分析，以及对2015年我国旅游安全的影响因素的预测，本研究认为，随着旅游业的进一步发展，2015年我国旅游安全将全面推进依法治理，优先开展各类旅游安全治理工程，大力推动旅游安全智慧监管平台建设，有序加快出境旅游安全救援机制构筑，积极优化游客高聚集空间的风险防控机制等。

1．全面推进旅游安全的依法治理

2014年8月《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)［8］，第十三条专门提出:“保障旅游安全”。12月，国家旅游局印发了《关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法兴旅、依法治旅的意见(旅发〔2014〕241号)》［9］，标志着依法兴旅、依法治旅成为旅游行业繁荣发展的正确选择和必由之路。《旅游法》实施一年以来，旅游安全保障已初显成效，但在旅游安全的行政治理仍面临着《旅游法》中旅游安全相关条文的具体落实、旅游安全执法机制的健全、旅游安全监管的责任主体、职能明晰等诸多问题。2015年及今后工作中，各级旅游管理部门将进一步贯彻落实《旅游法》，全面推进依法兴旅、依法治旅，全面部署和描绘旅游安全管理蓝图［9］。

2．优先开展各类旅游安全治理工程

2015年旅游安全治理工程主要体现在以下方面:一是加快旅游安全管理的体制机制变革，按照31号文件中有关旅游安全的规定，明确现阶段我国旅游安全治理的重点和要点;二是完善旅游安全公共服务体系建设，涵盖交通、食品、设施设备、卫生、应急救援等方面;三是完善旅游安全风险防范与预警机制，提高预防预警效率，提升旅游安全综合监管水平;四是形成以政府为主导、全民参与的旅游安全治理体系，以旅游安全检查为手段、旅游安全风险评价为重点的旅游安全风险隐患排查机制，实施第三方旅游安全评价和预警机制，积极推动实施“安全旅游目的地”战略。

3．大力推动旅游安全智慧监管平台建设

2014年为“智慧旅游年”，旅游安全监管进入智能化新时代，积极推动构建“智慧旅游安全”监管平台是时代需求。2015年将继续开展智慧旅游建设工作，逐步构建智慧旅游安全监管平台，借助物联网，位置感知等先进技术，实现旅游安全监管设施全面、透彻、及时的感、传、知，使旅游安全管理向着科学管理方向迈进，旅游安全风险更加可控。一方面，旅游行业需强化信息技术安全监管工作，进一步加强与第三方技术支持企业合作，及时更新信息维护系统，降低入侵风险;同时吸引专业信息技术管理人员，做好员工信息安全培训，健全诚信危机安全管理。另一方面，旅游企业可通过挖掘各种社交网站、点评网站及其自媒体平台数据信息分析、处理和集成，设计并建立旅游信息舆情监督、安全预警体系。

4．有序加快出境旅游安全救援机制构筑

APEC后多个国家和地区对中国公民签证程序简化、门槛和费用降低，驱使出境旅游地区和规模扩大。与此同时，我国公民出国旅游满意度指数连续四个季度下降，游客对旅游性价比、安全感等方面评价持续较低［10］。中国游客向世界众多目的地国家送去大量外汇的同时，游客在国外被盗抢等报道也频繁见诸媒体。

虽然相比庞大的出境旅游人次，中国公民海外旅游总体是安全的。但是庞大的出境旅游人次和境外旅游安全风险升级，迫切需要加强境外旅游安全的防控。首先，需要继续完善出境旅游安全风险信息提示，加强游客的安全防范意识。其次，需要继续加强领事保护，建立驻外领事机构为桥梁纽带，以外交、旅游主管部门等相关部门为主体，通力合作的国内出境旅游安全协调机制和应急救援机制。需要加快建立出境旅游安全保障体系，构建中国公民境外旅游安全国际救援系统，同时积极配合和争取国际救援中心的协助，完善境外旅游商业保险，形成国际旅游商业紧急救援保障机制。

5．积极优化游客高聚集空间的风险防控机制

2014年12月31日23时，上海外滩的踩踏事件是血的教训。上海外滩踩踏事件调查报告认定是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件［11］。每年小长假、黄金周期间，全国旅游交通枢纽、旅游景区(点)和游览场所的售票点、出入口及旅游设施设备的等候区等空间区域往往游客爆满、高度聚集、大规模滞留，极易出现类似上海外滩踩踏事件的拥挤踩踏事故。因此，科学合理构筑游客高度聚集地的安全风险防控机制将是各旅游景区及各级旅游主管部门2015年急需解决的问题。

一是必须严格按照《旅游法》要求，科学核定景区最大游客容量。不同类型的旅游景区应根据其游览空间和旅游设施设备的利用状况，对旅游景区可接受的最大容量进行科学、客观的评估，确定最大容量值，同时需制定最大游客容量时的调控方案和处置办法，防范游客最大容量时旅游突发事件发生。

二是合理地进行事前、事中、事后的全过程控制。通过历时性的统计数据和实际情况，科学准确地预测游客数量，制定旅游客流的疏导措施和控制方案，做好事前风险防范准备。当游客聚集到一定程度时，依据旅游景区(点)的空间最大承载量，及时向主管部门报告，并采取疏导、分流。特别注意在游客高度聚集过程中，需防范因个别游客的煽动或突发事件造成人员涌动、群聚或拥挤而产生踩踏事故。当游览结束或游客离场时，旅游景区(点)出口处也需防止游客拥挤，发生踩踏事故。

三是全过程监控。通过智能安全监控平台，动态跟踪旅游景区(点)重要区域、主要节点的游客数量，对旅游景区(点)游客数量变化适时更新，并及时发布旅游景区的旅游容量信息，以便旅行社或旅游者根据这些信息实时调整行程。

四是做好客流出现大规模集聚的紧急应对工作。旅游景区制定大规模人流空间聚集和可能出现的旅游突发事件的应急预案，做好应急准备，适时启动危机应急预案处理机制。在景区的特殊时期、特殊节点和关键位置配置合理的人员，对旅游最大容量和可能发生的旅游拥挤进行疏导和应急调控。

四 结语

2014年，全国各级党委政府、旅游主管部门和相关关联部门高度重视旅游安全工作，践行“游客为本，服务至诚”的旅游行业核心价值观，贯彻“科学发展、安全发展”理念，在旅游产业核心要素的安全管理、旅游安全行政治理、旅游安全保障体系等方面创新优化，做出了积极而富有成效的努力。相信2015年，我国各地各级旅游管理部门通过全面贯彻执行《中华人民共和国旅游法》和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中旅游安全的规定，贯彻落实党的十八届四中全会精神，全面推进依法兴旅、依法治旅，充分发挥国务院旅游工作部际联席会议制度作用，科学部署旅游安全管理各项工作，为实现把旅游业培育成为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的战略目标而构筑旅游安全“防护网”。

(致谢中国旅游研究院旅游安全研究基地研究人员为本研究提供相关资料)

［1］ 国家旅游局综合司.2014年旅游突发事件年报［Z］ .国家旅游局综合司，2015.

［2］ 宁夏固原市消防支队.宁夏固原300余名餐饮负责人学习消防知识［EB/OL］ .(2014－06－17)［2015－02－13］ .http://www.nx119.gov.cn/WebHtml/News/2014/newsdetail_66_9523.shtm.

［3］ 法制新报.宁夏开展餐饮燃气治理［EB/OL］ .(2014－11－17) ［2015－01－10］ .http://xibei.ifeng.com/nx/detail_2014_11/17/3159766_0.shtm l.

［4］ 国家旅游局.关于深入开展旅游道路交通安全专项治理工作的紧急通知［EB/OL］ .(2014－08－12)［2014－12－25］ .http://www.cnta.gov.cn/html/2014－8/2014－8－12－17－42－77992_1.html.

［5］ 国家旅游局.2014旅游服务警示第2号:都是低价惹的祸［EB/OL］ .(2014－07－08)［2015－01－20］ .http://www.cnta.gov.cn/html/2014－7/2014－7－8－11－25－60910.html.

［6］ 人民网－旅游频道.国务院关于同意建立国务院旅游工作部际联系会议制度的批复［EB/OL］ .(2014－09－15)［2015－02－11］ .http://travel.people.com.cn/n/2014/0915/c41570－25664809.html.

［7］ 国家旅游局.2014年11月中国内地公民当年出境旅游首次突破1亿人次［EB/OL］ .(2014－12－03)［2015－02－11］ .http://www.cnta.gov.cn/html/2014－12/2014－12－3－%7B@hur%7D－51－51615.html.

［8］ 国家旅游局.国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见［EB/OL］ .(2014－08－21)［2015－01－22］．http://www.cnta.gov.cn/htm l/2014－8/2014－8－21－%7B@hur%7D－52－63618.html.

［9］ 国家旅游局信息中心.国家旅游局关于贯彻党的十八届四中全会精神 全面推进依法兴旅、依法治旅的意见［EB/OL］ .(2014－12－09)［2015－02－11］ .http://www.cnta.gov.cn/html/2014－12/2014－12－9－%7B@hur%7D－59－91421.html.

［10］ 中国旅游新闻网.中国出境游即将迈入“亿人次时代”安全问题凸显［EB/OL］ .(2014－08－09)［2014－12－28］ .http://www.cntour2.com/viewnews/2014/08/09/6sCYApBSw8ocycPlPZA10.shtml.

［11］ 百度百科.12·31上海外滩踩踏事故［EB/OL］ .(2015－01－21) ［2015－02－22］ .http://baike.baidu.com/item/12·31上海外滩踩踏事件.