影响我国电子政务横向整合的因素研究

吴晓娟　赵玉攀

[摘要]电子政务横向整合可以提高政府部门的办事效率及服务质量，为实现中国城市电子政务的横向整合，本文旨在分析影响电子政务横向整合的影响因素，针对这些影响因素提出切实可行的政策建议。本文数据来源于湖北省内的调查问卷。本文通过文献分析确定了影响电子政务横向整合的4个影响因素，这些因素分别是电子政务日常管理经验、改革权威、电子政务项目经验、法律约束。通过路径分析后，我们发现：4个要素极大地影响2个变量，即数据整合以及业务和IT整合，最终通过数据整合以及业务和IT整合影响电子政务横向整合。

[关键词]电子政务；横向整合；影响因素；建议

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.06.010

[中图分类号]D035-39 [文献标识码]A [文章编号]1008-0821（2015）06-0049-05

20世纪70年代末，西方国家掀起了一场声势浩大的政府改革运动，成为西方国家发展政府信息化的内在推动力，“电子政务”一经提出，在世界各国范围内迅速兴起。虽然各国改革的具体动机复杂多样，但其直接动力都来自于追求优质、高效的政府行为的目标（冯惠玲，2006）。电子政务成为政府实现新的治理模式的一种重要手段，不仅拓宽了政府向公众、非政府机构、其他政府单位获取信息、发布信息、提供服务的渠道，而且还提高了政府机关服务的质量（Stamoulis et a1.2001）。为此，许多国家政府在整合政府职能，规范政府行为，优化政府机构，改进政府工作效率和服务水平等方面采取了一系列措施。

我国政府是典型的“区域管理与行业管理并存”的职能制矩阵结构，且在具体实施中多以纵向的管理模式为主。这种组织结构造成多年以来我国政府部门间的信息传递多局限于纵向职能部门问进行，而横向部门之间的整合建设起步较晚，信息交换困难重重。根据赛迪2003年2月报告指出，中国300亿元电子政务信息建设投资绝大部分放在纵向垂直领域（张维迎，2004）。在这种情况下，许多部门都重新采集和研究其他政府部门已经收集和处理过的信息。这种多口径重复采集和输入的运行模式，不仅带来较大的行政成本，而且严重影响了信息的实时性、一致性和准确性，给上级部门做出正确的决策带来困扰。

为了解决目前普遍存在的电子政务信息系统“各自为政”，政府信息管理“条块分割”的现象，政府必须要提高电子政务横向整合程度，以提高政府的办事效率、服务质量。那么，究竟哪些因素影响电子政务横向整合的建设？本文将通过文献查阅、专家访谈、调查问卷的方式确定影响电子政务横向整合的因素，并针对这些影响因素提出切实可行的政策建议，为政府做出科学合理的政策提供依据。

1.研究综述

根据电子政务的对象划分，电子政务包括政府对政府（G2G），政府对公民（G2C），政府对企业（G2B）3个部分，本文研究主要面向不同政府部门间G2G电子政务活动。

Layne和Lee（2001）通过对各国电子政务的发展历程及发展趋势的分析，将电子政务的发展划分为：发布阶段、互动阶段、纵向整合阶段、横向整合阶段。横向整合是指不同职能部门之间的系统整合，是一个围绕后台办公组织能够在不同地区、不同国家的不同政府部门间相互作业和共享资源的自动化过程。要实现横向整合，就得摆脱职能部门的局限，创造“一站式”服务的政府（one-stopgovernment），公众、企业随时随地（家、办公室甚至移动）访问政府服务。

对于G2G电子政务，最主要的困难在于如何克服横向整合的困难。要实现电子政务横向整合的目标，那么首先得确定影响电子政务横向整合的一系列因素，这样才能针对影响因素提出建设性的建议。Coursey和Norris（2008）阐述道：实施电子政务的阻碍主要有4个方面：技术、组织、法律和财政。多项研究表明：电子政务横向整合是电子政务发展的高级阶段，应该要解决数据共享和政府流程重新设计的问题。（Hiller and Belanger 2001；Layne and Lee2001）。

基于上述研究，本研究将上述提到的4个要素细化为：横向电子政务的法律约束、电子政务日常管理经验（尤其是关于技术困扰）、电子政务项目经验（主要包括财务、方针制定等）和改革权威。

2.研究设计

2.1研究变量

2.1.1因变量：电子政务横向整合

Layne和Lee（2001）认为，只有横向整合才能发挥信息技术的最大潜力，只有在这个阶段，不同职能部门的数据库可以相互交流，分享信息。因此，一个职能部门获取的信息可以迅速在全政府职能部门扩散。然而，在发展电子政务时，各级地方政府和部门各自为政，难以协调，各部门采用的政务信息系统的技术标准不统一，严重影响数据的互通互换，进一步影响电子政务的横向整合。

Lee（2010）推测横向整合需要更多地从技术和运行的角度来考虑，当这个模型越专注于转型，那它就更多地面向服务和组织角度。转型期应包括后台精简，包括整合业务和IT和重新设计政府流程。由此可见，不同部门之间的业务和IT整合同样可以影响电子政务横向整合的程度。

综上，不同部门之间的数据整合、业务和IT的整合将会影响电子政务的横向整合程度，因此，我们将这两个要素定为影响电子政务横向整合的自变量。

电子政务横向整合（因变量）的来源主要文献查阅的方法获得，因变量测量主要以定性为主，定量为辅的测量方法进行变量说明及依据如表1所示：

2.1.2自变量：影响电子政务横向整合的因素

影响电子政务横向整合的因素主要依靠文献研究法获得。

（1）电子政务横向整合的法律约束

电子政务的广泛应用必然会引起一定的法律问题，而这些问题必须在解决技术问题之前解决。从广义上讲，任何一项行动想要取得效果，都需要一个适当的法律背景。如果没有法律法规来管理电子政务，项目有可能导致个别的解决方案不能全面地服务群众（st叫cek and Theft2003）。为了解决这个挑战，政府应该制定相应的法律法规，从而允许和实现信息共享（Dawes and Pardo 2002）。endprint

（2）电子政务日常管理经验

电子政务日常管理经验包括指导高水平IT功能，例如，愿景和战略设计、计划和预算、政策制定等（Bassellieret a1.2003）。当今的环境之下，承包和外包的现象越来越多，公共管理者必须积极参与和实施电子政务信息系统（Bfewer and Neubauer 2006）。当今，各级政府一个重要的目标就是建立一系列的方针政策用以鼓励新信息技术的引进，并保证这些技术能够顺利地融合到现存的管理流程和政治结构（Brewer and Neubauer 2006）。

（3）电子政务的项目经验

项目的开发和实施包括战略制定，系统的分析、设计和实施以及计划、组织、管理、人员配置、控制、协调、沟通和系统分析（Montagna 2005）。为了开始一项电子政务项目，需采取一系列的行动，如培养技术的意识、为项目配备专业IT人才、运用合适的系统开发方法用于整合政府和非政府数据、采用适当的信息和业务流程（Dawes andPardo 2002）。

（4）改革权威

不同电子政务系统的完全整合，将带来制度问题改革、组织重建和人事变动。改革权威处理的是由于实施电子政务整合而引起的宪法问题、组织重建和人事变动（Tolbertet a1.2008）。由于组织架构的官僚化性质，信息共享即意味着放弃权力（Chang et a1.2008）。电子政务项目本质上是根植于政治改革和组织变革，为了颁布、支持和促进公共部门的组织改革（Cordella and Iarmacci 2010）。

电子政务横向整合的自变量主要由文献分析得到，每个自变量都有3个子项目，变量说明及依据如表2：

2.2研究假设

在研究变量的基础上，本文提出如下研究假设：

假设1：不同部门之间的数据整合正向地影响电子政务横向整合的程度

假设2：不同部门之间的业务和IT整合正向地影响电子政务横向整合的程度

假设3：电子政务横向整合的法律约束正向地影响不同部门之间的数据整合

假设4：电子政务横向整合的法律约束正向地影响不同部门之间的业务和IT整合

假设5：电子政务日常管理经验正向地影响不同部门之间的数据整合

假设6：电子政务日常管理经验正向地影响不同部门之间的业务和IT整合

假设7：电子政务的项目经验正向地影响不同部门之间的数据整合

假设8：电子政务的项目经验正向地影响不同部门之间的业务和IT整合

假设9：改革权威正向地影响不同部门之间的数据整合

假设10：改革权威正向地影响不同部门之间的业务和IT整合

2.3调查问卷的设计与采样

2.3.1问卷设计

问卷的设计分为3步：首先是测量项目的构建与定义，初步形成测评量表；然后通过专家访谈、专题研讨等方法对量表结构和内容进行了讨论与改进；以此为基础，开发完成了访谈问卷和标准问卷。其中，访谈问卷用于访谈和调研，针对量表中的指标、问题与政府专业人员、领域专家进行沟通，根据他们的想法、建议对标准问卷进行改进，形成成熟的问卷。观测项目的测量采取李克特5级量表。

2.3.2数据收集与整理

在问卷发放阶段，本研究的研究样本必须具备如下两个条件：一是受访者必须是政府公务员；二是受访者必须对G2G电子政务横向整合有一定的了解。综合上述考虑，我们以我校合作的政府部门，我校及附近高校的在职MPA学员作为主要调研对象。本研究问卷调查时间从2013年12月20日至2014年5月20日，历时5个月，本次研究共发放600份问卷，共计回收问卷486份，问卷回收率为81%，表3为本次抽样样本的基本信息。

3.实证结果分析

本文在对原始数据进行标准化处理后，利用SPSS21.0对项目进行效度检验，其结果为：电子政务日常管理经验、改革权威、电子政务项目经验、法律约束、业务和IT整合、数据整合、电子政务横向整合的载荷因子都大于0.7（见表4），另外，KOM值为0.872，大于0.7，球形检验显著（见表5），说明具有较好的效度。

对项目进行效度检验之后，利用SPSS21.0对这些项目进行路径分析，其模型拟合结果如表6：

如表6所示，4个外生变量对中介变量业务和rr整合的拟合程度为0.65，通径系数分别为0.15、0.33、0.28、0.32，因此，假设4、6、8、10得到验证。4个外生变量对中介变量数据整合的拟合程度砰为0.45，通径系数分别为0.05、0.4、0.26、0.32，因此，假设5、7、9得到验证，而假设3未得到验证。那么为什么法律约束正向地影响数据整合的假设为什么得不到验证呢？本文认为：一些城市推出了一些法规，要求实现无纸化办公和电子签名，从而最终实现办公自动化，这自然地对政府部门的业务和IT整合有着积极的推动作用，因此假设4能够得到验证。但是这些法律法规却不能促进数据的整合，因此，假设3未得到支持。

从中介变量对电子政务横向整合的分析来看，通径系数分别为0.62、0.55，R2为0.71，因此假设1、2得到支持。

综上，电子政务日常管理经验、电子政务项目经验、改革权威、法律约束4个外生变量正向地影响数据整合、业务和IT整合这两个中介变量，最终数据整合、业务和IT整合正向地影响电子政务横向整合程度。

4.政策建议

电子政务横向整合，是我国政府体制改革和实现服务型政府的基本手段，更是我国政府决策科学化、完善决策信息支持系统的必要条件。政务业务处理和政府决策只有通过电子政务横向整合才能更科学、更高效地进行。然而，由于众多因素，使得我国政府部门间信息共享活动的推进仍然面临很大的挑战。本文针对上文得出的结论，对我国的电子政务横向整合建设提出了切实可行的政策建议。endprint

4.1争取组织领导支持

上文提到，由于组织架构的官僚化性质，信息共享即意味着放弃权力。所以，在这样的官僚思想的影响下，一些组织领导反对电子政务横向整合项目的建设。从改革权威对数据整合以及业务和IT整合的回归来看，改革权威正向地影响电子政务横向整合。因此，争取组织领导的支持，对于电子政务横向整合建设有着积极的推动作用。一方面，要改变组织领导信息共享即放权的错误思想。电子政务横向整合有利于提高政府办事效率、提高服务质量，不仅不会放弃权力，反而还可以共享其他公共部门的信息，从而可以减少很多不必要的工作；另一方面是要建立相关的考核机制，如由地方政府对各职能部门官员的电子政务横向整合的程度进行考核，并依此作为垂直上级机构决定地方职能部门官员升迁的依据；公众是最好的评判者，由公众对电子政务横向整合所达到的效果进行评价，并作为组织领导业务的考核成绩，从而保证政府部门“服务第一”意识。根据《湖北省电子政务“十二五”发展规划》的精神，到2015年年底前，省级政务部门90%的主要业务将通过电子政务完成，市州和县级分别达到80%和60%；全省范围内的政府公开信息，全部实现门户网站公开检索；全省各级政务部门接受群众网上来信和应答办理环境也将全部统一。为了实现这一目标，各级政府领导都应积极响应政策，努力推动电子政务横向整合建设。

4.2制定支持电子政务横向整合的相关法律法规

从法律约束对数据整合的回归来看，法律约束正向地影响不同公共部门之间的数据整合的假设未得到有效的支持，这说明，虽然我国出台了一些关于电子政务的法律法规，一是由于这些法律本身没有发挥充分的作用；二是由于法律法规本身薄弱。因此，本文建议建立强制性政策规定、并辅助以惩罚和制裁政策推动政府部门参与电子政务横向整合建设。该措施的正面效果很显然，政府部门由于惧怕法律法规的权威性和惩罚威胁而参与电子政务横向整合的建设项目中来。然而，这也有可能会带来一些负面效应，如为了应付上级命令而实施“面子”工程，弄虚作假，上有政策，下有对策，投入了大量的人力、物力、财力，最终却没有解决实际问题。但是，只要政府能够对电子政务横向整合项目进行全面的监督，此问题是可以得到有效解决的。目前，湖北省虽然出台了一些法律政策，电子政务横向建设方面也取得了一定得成绩，但是流于形式的“面子”工程依然存在，如何让法律政策落到实处，这可能比制定政策更值得思考的问题。

4.3重视电子政务IT技术的发展

要实现电子政务横向整合，必须依靠强有力的技术支持。各级职能部门在进行电子政务横向整合的建设过程中，应该成立专门的专家技术团队，解决各种技术难题。电子政务横向整合完成之后，还应该重视电子政务系统的维护和升级，以防止出现各种各样的问题。总之，无论是前期的开发、还是后期的维护升级，都离不开IT技术的支持，所以各级政府应该重视电子政务IT技术的发展，重视对电子政务IT人才的培养。湖北省高校众多，聚集了大量的优秀人才，各高校相继开设电子政务专业，但是“重理论，轻实践”的情况较为严重。鉴于这种情况，各高校应适时调整培养方案，注重对学生的实践能力的培养，培养出一批既掌握IT技术，又精通公共管理的优秀人才。另外，湖北省还可以定期组织对政府工作人员的培训，深化他们对电子政务的认识，提高他们关于电子政务方面的专业技术。

本文责任编辑：孙国雷endprint