农村留守儿童健康成长的环境优化研究

和建花

（中华全国妇女联合会　妇女研究所，北京　100730）

·女性与社会发展研究·

农村留守儿童健康成长的环境优化研究

和建花

（中华全国妇女联合会妇女研究所，北京100730）

农村留守儿童成长宏观环境可以归纳为以下四类：即国家和政府层面的有关留守儿童的法律政策环境；人口迁移流动背景下留守儿童减量化措施所构成的制度和发展规划性环境；新农村建设和“三农”问题解决背景下农村儿童工作特别是社区工作所构成的农村社区儿童工作环境；留守儿童问题及工作相关媒体宣传倡导所构成的传媒环境。针对上述4类环境及其优化进行分析并提出对策建议具有重要意义。

农村；留守儿童；关爱服务体系；环境优化

随着农村留守儿童群体问题的突显化，目前我国农村留守儿童的研究领域已相当繁荣。但是，关于农村留守儿童健康成长宏观环境的系统研究还相对有限。

最近，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全农村留守儿童关爱服务体系”的要求，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》及《中国儿童发展纲要》（2011～2020年）也把健全留守儿童关爱服务体系作为重要工作指标。在此背景下，有必要在构建留守儿童关爱机制和体系的大框架下，对留守儿童健康成长的宏观环境进行研究，为满足留守儿童现实和长远的需求提供政策参考。

本文将农村留守儿童成长的宏观环境分为4个部分（见图1）：（1）国家和政府层面有关留守儿童的法律政策环境（简称“法律政策”）；（2）人口迁移流动大背景下留守儿童减量化措施所构成的制度性、发展规划性环境（简称“减量运作”）；（3）新农村建设和“三农”问题解决背景下农村儿童工作特别是社区工作所构成的社区儿童工作环境（简称“儿童工作”）；（4）留守儿童问题及工作相关媒体宣传倡导所构成的传媒环境（简称“媒体宣传”）。

其中，法律政策是顶层设计，对解决留守儿童问题至关重要；留守儿童减量化措施以减轻留守儿童社会问题为目的，通过系列配套措施来缩减留守儿童的规模总量，是解决留守儿童问题的基本思路；而农村社区是家庭、学校、幼儿园以外儿童生活的重要场所和环境，农村儿童工作在现阶段较为薄弱，社区儿童工作是留守儿童工作的又一重要抓手；传媒则通过“上传下达”作用成为连接政府和公众的纽带和桥梁，在宣传和督促政策、呼吁社会关注、形成舆论环境方面发挥重要作用，是影响留守儿童成长的重要文化环境。

图1　农村留守儿童关爱服务体系构建与宏观环境优化

一、农村留守儿童相关法律政策及其完善

（一）国家层面的法律法规及其完善

1.完善儿童监护制度。《宪法》《民法通则》《婚姻法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等都明确了未成年人监护人的监护职责和抚养义务。其中，《民法通则》第十六条规定未成年人父母所在单位或未成年人居住地的居委会、村委会或民政部门可担任未成年人的监护人。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第二十二条规定，“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人”。《未成年人保护法》规定不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益的，人民法院可以依法另行指定监护人，其第十六条还规定，“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”。《预防未成年人犯罪法》规定未成年人的父母或者其他监护人，不得让不满16周岁的未成年人脱离监护单独居住；不得放任不管，放弃监护职责。

上述法律对农村留守儿童监护照料权益的规定不足表现在3个方面：（1）对法定监护人和委托监护人的权利与义务、委托监护人的条件未加以明确规定，并且对如何有效监督未加以规定。（2）我国监护制度主要强调亲属监护，而组织和国家监护相对薄弱，对解决部分确有特殊困难的留守儿童问题不利。（3）没有将监护与亲权分离，明确父母与一般监护人之间的区别，强调父母作为亲权人在对子女保护、养育中不可替代的作用。同时，对不履行监护职责的留守儿童的父母也没有做出相关规定，导致即使留守儿童父母没有很好地履行自己的监护、养育义务责任，法律也往往无法干预和救济。

为此，提出以下对策建议：（1）补充立法，强化父母对子女的监护、养育和教育义务与责任，以此杜绝“只生不养”或把孩子的监护、养育、教育问题转嫁给家里老人、社会和政府的现象。（2）完善委托监护制度的法律规定，规定法定监护人和委托监护人的权利与义务、委托监护人的条件，以及对监护人和委托监护人进行监督的制度。同时，法律也需对代理家长的角色与职责范围进行明确界定。（3）需规定和完善组织和国家监护职责的适用范围，解决家庭监护确有困难的留守儿童及其他特殊弱势儿童的监护问题。（4）针对近年来社会影响极坏的针对儿童包括对留守儿童的暴力特别是性侵害问题，应加大对相关法律的宣传特别是高院等颁布的条例的宣传，并对施暴者严惩不贷；还需尽快完善出台反家庭暴力法，将监护人等亲属对未成年人的暴力纳入家庭暴力内容。

2.促进家庭教育立法。家庭是儿童成长过程中最早接触，也是最具持续性、对儿童影响最为直接的教育环境。家庭教育对儿童成长和发展具有极为重要的、其他教育环境所无法比拟和取代的影响和作用。同时，家庭教育是国民教育的基础和重要组成部分，因此，国家需要通过法律政策的制定来支持家庭教育。就留守儿童而言，他们面临的最大问题之一是家教缺位，因此家庭教育立法能够在一定程度上规范留守儿童的家庭教育行为。从国际视野来看，家庭教育支持已经开始进入某些国家的公共政策视野及国家层面的政策领域，有的国家对家庭教育有法律规定内容［1］。

我国先后通过《宪法》《未成年人保护法》等法律确立了家庭教育的地位和作用，并将家庭教育内容纳入了《中国儿童发展纲要》（2011～2020年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010～2020年）。国家和地方还先后制定了“九五”“十五”“十一五”家庭教育工作规划，确定了家庭教育工作的指导思想、总体目标、主要任务和工作措施。全国妇联还牵头成立了由25个部委组成的家庭教育宣传实践活动领导小组，各省区市成立了各级家庭教育工作协调领导机构［4］。然而，目前国家的法律法规和纲要对家庭教育的规定还不充分具体，不能满足家庭教育发展的需要，也无法解决新时期家庭教育出现的诸多新问题，特别是农村留守儿童家庭教育缺失这一巨大难题。因此，亟需家庭教育专门立法，并在其中对留守儿童家庭教育进行一定的规定。

（二）国家层面的政策措施及其完善

十余年来，国务院通过下发或发布一系列政策性文件、纲要，强调要加强农村留守流动儿童工作，解决农民工子女的义务教育、卫生保健、关爱服务、学前教育问题。

2006年3月，国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，强调要加强农村留守流动儿童工作。2008年中央1号文件强调，农民工输入地要以公办学校为主接收农民工子女就学，农民工输出地要为留守儿童创造寄宿和监护条件。2010年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出今后10年我国教育改革和发展的战略目标，并针对留守儿童平等接受义务教育问题、建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制、改善农村学生特别是建设留守儿童寄宿条件等方面做了具体规定。2010年发布的《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》在儿童与教育中提出要确保受人口流动影响儿童平等接受义务教育、优先满足留守儿童住宿需求。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）指出，要创造更多条件，着力保障留守儿童入园；发展农村学前教育要充分考虑农村人口分布和流动趋势，合理布局。

现有国家政策的不足之处主要表现在以下方面：（1）对建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系的规定仍然空泛而不具体；（2）政策的整体性和协调性有待增强；（3）户籍制度的限制有待突破；（4）留守与流动儿童政策有待更好地衔接。

二、控制和减少农村留守儿童的产生

据全国第六次人口普查数据，2010年留守儿童群体数量已达6102万，占农村儿童的37.7％，男童占54.1％，女童占45.9％［2］。

（一）加快户籍制度改革

留守儿童问题的总根源是农民工问题，而农民工问题又是城乡二元经济结构与城乡户籍制度壁垒的产物。为此，应积极推进户籍制度改革步伐。同时，逐步推动劳动就业、社会保障、义务教育、计划生育、医疗卫生等与户口性质相关的行政、社会管理制度配套改革，加快建立城乡一体化的社会管理体制。

（二）减少农民外出和鼓励农民工返乡

尽管中央加大了对“三农”的扶持力度，新农村建设有所成效，但长期实行的户籍制度，加上城乡在社会、经济、文化发展水平上的差异等因素，造成了我国农村发展程度依然有限。为此，国家要加大对农村、农业、农民的投资和支持力度，建立高效农业，发展农村经济，让农民就近就业，并让外出农民工愿意回乡就业创业。

（三）加快农民工市民化进程

促进农民工及其子女平等融入城市，加快农民工及其子女的市民化进程，使留守儿童能够进城，成为流动儿童和城镇儿童，是使农村留守儿童减量的又一个重要途径。从我国农民工流动的一些主要特征看，农民工市民化进程有了一定的现实基础［3］。为此，政策环境需要在农民工城市融入上提供更好的保障，完善覆盖农民工的公共服务体系，扩大农民工及其子女与城镇居民共享义务教育、医疗卫生、计划生育和文化活动等公共服务的项目和范围。

三、加强农村儿童工作

（一）加强对农村教育的扶持力度

近年来，我国政府高度重视缩小城乡教育差距，出台了一系列与儿童教育有关的强有力的法规和政策措施，极大地促进了农村义务教育工作。与此同时，农村职业教育也获得了政府相关政策的支持。而从2010年开始，农村幼儿教育也迎来发展契机，2010年底《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出农村学前教育发展的目标，并专门指出创造条件保障留守儿童入园。同时，幼儿教育发展规划也纳入到《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010～2020年）中，提出把发展农村学前教育纳入社会主义新农村建设规划，并着力保证留守儿童入园。

调查发现，农村义务教育有长足进步，学前教育状况有所改善，农村社会教育活动载体，特别是针对留守儿童的活动载体建设有所进展。但是，活动所需的人力资源等软件支持依然缺乏。

在农村教育扶持方面，建议国家和地方政府，一是继续加强农村义务教育，确保并大力促进农村学前教育机构的发展，继续加强农村职业教育和培训制度；二是加强对社区教育的支持，并发挥好学校教育和社会教育的功能作用，更好地为农村留守儿童构筑弥补家教缺失的其他教育体系网络；三是加强对监护人的家庭教育支持，提供更多的亲职教育培训机会和条件。

（二）以农村社区儿童工作为抓手加强留守儿童工作

留守儿童工作是社区儿童工作的重要内容和领域，社区工作做好了，儿童及其家庭的很多困难和问题就能在社区层面得到解决，而不会上升到群体事件和社会问题。为此建议，一是把农村儿童社会工作的发展纳入新农村建设总体规划，统筹安排新农村建设与社会工作人才队伍建设，保障农村社会工作的运作经费，把社会工作人才队伍建设和社会服务项目的开展情况纳入地方与基层党政领导干部农村工作的考核范畴。二是农村社区工作需要从倡导社区建设理念、制定发展规划、改善资源配置、建设队伍方面加强社会工作的可持续性。调查中发现，目前很多农村社区有了一些儿童活动载体和活动场地，如儿童之家、儿童家园、儿童活动中心，同时有了一定的资金配备，很多地方的硬件设施得到了解决。但是，人员队伍等软件却非常缺乏，而且活动的长效机制也远未建立健全。因此，亟需加强社区儿童工作专业队伍的建设，并解决好社区儿童工作的长效机制问题。同时，在专业社区工作队伍建设的过程中，也要注意保证专业水准，预防将来农村社区出现社区儿童工作者遍地开花、鱼龙混杂的现象。

四、加强农村留守儿童相关传媒倡导和媒介素养教育

（一）加强传媒对留守儿童群体及问题的宣传

传媒既是国家意识形态的组成部分，也是社会公器，在反映国家政策、传播主流价值取向、引导舆论、影响政策方面起着重要作用。因此，新闻媒体对农村留守儿童问题、留守儿童工作的宣传、报道，对公众了解留守儿童群体及其问题，对留守儿童工作的开展、对政策的不断修正完善，最终对留守儿童问题的解决，起着不可忽视的作用。同时，媒体也参与留守儿童问题的社会建构，影响公众对留守儿童形成特定的印象，而这种社会舆论、社会整体印象，对农村留守儿童的成长构成了一种社会氛围和环境，并进而直接或间接影响到留守儿童的生存发展。

由于留守儿童议题的特殊性和长期性，近10年来，留守儿童议题在主流媒体的新闻议程中占据了较为重要的地位。综合一些研究对主流媒体关于留守儿童报道的结论［3］［4］［5］［6］，近10年来媒介关于留守儿童的报道有如下主要特点：（1）媒介议题紧密围绕党和国家政策议题进行，确保了政策的下达，以及对公众舆论的正确引导。（2）报道内容中政府的政策措施、工作总结、关爱活动较多，而对留守儿童实际问题报道较少。（3）一些负面报道有时将留守儿童群体整体与“问题儿童”等同化，并因此也削弱了传播的可信度和力度。（4）对农村留守儿童的报道存在内容雷同、片面、模式化和标签化，缺乏深度报道评论，并集中于节假日等弊端。

因此，为提高传媒对农村留守儿童群体报道的效果和力度，更好地优化留守儿童健康成长的传媒环境，提出以下建议：（1）媒体应以公心、社会责任感和追求公平正义的使命感，关心农民、农民工和留守儿童的命运，长期规划、持久聚焦、深入挖掘报道留守儿童政策及留守儿童群体。（2）媒体要增强“把关人”意识，继续坚持正确的舆论导向，营造有利于留守儿童健康成长的社会舆论环境。（3）媒体自觉利用“上传下达”的社会公器作用，督促政府、呼吁社会维护留守儿童权益。（4）在宣传倡导政策和工作成绩的同时，多报道留守儿童群体的多面形象和存在问题，多为留守儿童发声，为他们的成长营造良好的社会和传媒环境。（5）增加留守儿童群体形象的多面性和立体感，重塑符合实际、客观真实的留守儿童形象。

（二）净化网络环境和加强媒介素养教育

在信息科技高度发展的当今时代，大众传媒尤其是电视、网络媒体在人们生活中扮演着越来越重要的角色，成为儿童教育的一个重要工具和手段，并成为儿童健康成长的一个重要环境。然而，目前一些大众传媒的“低俗化”“娱乐化”倾向也较为明显［7］［8］［9］，对优秀传统文化价值观念和文化的宣传力度不够，影响留守儿童对事物和价值的认知。

农村留守儿童一方面家教缺位，远离父母的监督、管理和引导；另一方面又因亲情缺失，在实际生活中接触的群体有限，较为缺乏沟通交流对象，因此媒介交流也往往成为他们寻求慰藉、排遣孤独的选择［7］。我们在调查中发现，由于现代科学技术日新月异的发展，以及儿童网络利用的日渐普及，农村留守儿童使用电脑上网和手机上网的机会增多，相当多的农村留守儿童拥有手机。这一方面方便了与父母的联系，但另一方面，在目前网络环境面临较大问题的形势下，手机上网的留守儿童由于没有父母的监督、引导而面临更大风险。因此，需要净化网络传媒，给儿童提供一个有利于他们发展的、安全的网络世界。

为此建议：（1）传媒加强自律，传播正能量，引导留守儿童正确认识外部世界，鼓励自立自强。（2）努力为儿童开发提高综合素质、陶冶情操的系列媒介产品，加强公共图书馆对农村儿童包括留守儿童的服务，为留守儿童提供更好的成长土壤。（3）加强留守儿童的媒介素养教育。（4）政府部门加强对媒体的管理、监督，保证传媒正确的价值导向，优化利于儿童健康成长的传媒环境。

［1］和建花.法国、美国和日本家庭教育支持政策考察［J］.中华女子学院学报，2014，（2）：100-106.

［2］国务院发展研究中心.十二五时期我国农村改革发展的政策框架与基本思路［J］.改革，2010，（5）：5-20.

［3］樊拥军.关爱留守儿童报道如何改进提升［J］.中国记者，2012，（4）：70-71.

［4］钱洁，齐学红.谁定义了留守儿童？——留守儿童与大众媒介的一次对话［J］.上海教育科研，2011，（2）：12-14.

［5］陈世海，詹海玉，陈美君，文四海.留守儿童的社会建构：媒介形象的内容分析［J］.新闻与传播研究，2012，（2）：45-51.

［6］曹钦.留守儿童的媒介形象分析——以《中国青年报》为例［J］.东南传播，2013，（1）：105-108.

［7］郝放.传媒与农村留守儿童的社会化［J］.新闻爱好者，2012，（12）：6-7.

［8］郑素侠.农村留守儿童媒介使用与媒介素养现状研究［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2012，（3）：157-160.

［9］杨靖.媒介暴力对农村留守儿童的影响［J］.当代传媒，2012，（4）：59-61.

The Study on the Optimization of the Growth Environment of the Left-behind Children in Rural Areas

HE Jian-hua
（Women’s Studies Institute of China，Beijing 100730，China）

The macrocosmic growth environment of the left-behind children in rural areas could be categorized into four kinds as follows：the first one is the legal and policy environment concerning the left-behind children in rural areas supported by the government；the second is the systematical and developmental environment composed by the reduction measures of these kinds of children in the background of population migration；the third one is the community service environment for the left-behind children in rural areas in the background of new rural construction and solving the problems in the issues of agriculture，farmer and rural area；the fourth one is the media environment concerning the media publicity of the issue of the left-behind children.This thesis tries to analyze the four environments above and their optimizations respectively in order to put forward some suggestions and solutions.

rural area；left-behind child；care service system；environmental optimization

C913.5

A

1008-6838（2015）01-0047-05

2014-12-15

中华全国妇女联合会儿童工作部2014年课题“健全农村留守儿童关爱服务体系研究”；中华全国妇女联合会妇女研究所2014年立项课题“社会性别需求与健全农村留守儿童关爱服务机制研究”

和建花（1964-），女，中华全国妇女联合会妇女研究所副研究员，博士，主要从事社会性别与公共政策、女童、家庭教育、儿童心理与教育、学前教育等研究。