部属高校滇西定点扶贫路径研究

杨树东 于 虹

部属高校滇西定点扶贫路径研究

杨树东 于 虹

作为社会力量的高校参与扶贫工作，既有定点扶贫工作的共性特点，又有其自身特色。分析滇西的贫困现状、贫困群体和致贫因素，发现滇西素质型贫困突出，部属高校滇西扶贫优势明显。为此，要立足自身单位的资源优势，不断坚持和完善“教育扶贫、人才扶贫、智力扶贫、科技扶贫、信息扶贫、专业扶贫”的定点扶贫路径。

部属高校，定点扶贫，路径

感谢滇西57位挂职干部和所在地政府在问卷调查过程中给予的帮助！

一、引言

贫困是一种与人类发展进程相伴生的社会现象，能否处理好贫困问题直接关系到社会的和谐与稳定。改革开放以来，我国大力推进农村扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就，农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，农村居民的生存和温饱问题基本解决。农村贫困人口从2000年底的9422万减少到2010年底的2688万，贫困发生率从10.2%下降到2.8%。［1］

经过多年的扶贫实践，在取得巨大扶贫成就的同时，我国也探索出了具有中国特色的定点扶贫模式，尤其在动员社会各种力量参与扶贫工作方面起到了很好的效果。目前，相当一部分国家机关、事业单位、国有企业积极参加定点扶贫工作，承担了相应工作任务。高等院校作为事业单位中的重要组成部分，在国家整体规划的定点扶贫工作中发挥了独特作用，取得积极成效，而且优势突出，潜力巨大，具有辐射和示范效应。

根据2011年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称“新纲要”）关于“国家重点科研院校要积极参加定点扶贫工作，承担相应的定点扶贫任务”的精神，2011年11月召开的中央扶贫开发工作会议决定把14个集中连片特殊困难地区作为未来十年扶贫攻坚的主战场，予以重点帮扶，确定了部委定点联系片区的工作机制，教育部定点联系滇西边境山区。教育部高度重视，先后出台了《教育部定点联系滇西边境山区工作方案》（教发函〔2012〕108号）、《教育部关于做好直属高校定点扶贫工作的意见》（教发〔2013〕3号），制定了滇西扶贫开发的总体目标：“到2017年，将滇西建设成为集中连片特困地区教育改革先行区、教育开放试验区和人力资源开发扶贫示范区。”围绕这一目标，明确直属高校参与定点扶贫要立足自身优势，结合定点帮扶县实际，有针对性地为帮扶县的经济社会发展服务，发挥出高校扶贫的最大功效，重点在教育扶贫、人才扶贫、智力扶贫、科技扶贫、信息扶贫以及专业扶贫六个方面开展工作。

本文结构安排如下：第二部分是简要的样本描述和数据处理说明；第三部分对滇西的贫困现状、贫困群体和致贫因素进行分析，为高校找准援滇的路径奠定基础；第四部分分析了定点扶贫滇西的问题和困难，明确了定点扶贫的路径；最后是结论和政策建议。

二、样本及数据处理

考虑到视角的不同，分别制作了面向挂职干部和地方政府的“部属高校滇西对口支援路径研究调查问卷”。调查中，向第二批57位挂职干部和所在挂职地分别发放调查问卷。其中，挂职干部调查表回收52份，回收率为91.2%，地方政府回收48份，回收率84.2%。调查问卷数据全部录入Excel数据库，剔除无效数据后用SPSS17.0进行统计分析。

三、滇西地区贫困类型及影响因素分析

（一）滇西地区贫困类型和特征

滇西边境片区位于我国西南边陲，涉及云南省10个州市61个县市区，是毗邻国家最多、边境线最长、边境贫困问题最为严重的片区，是少数民族种类最多、人口较少民族最为集中的片区，是全国、也是云南省扶贫攻坚的重中之重、难中之难，集“老、少、边、山、直、穷”为一体。

滇西4/5的县是国家扶贫开发工作重点县，城镇化率仅28%，1524万人中农村贫困人口近800万人，人均纯收入低于785元的深度贫困人口88万人。［2］人均地区生产总值仅相当于全国平均水平的37%，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别相当于全国平均水平的71%和55.9%，农民收入水平低、来源单一，工资性、财产性、转移性收入所占比例不高，农民人均纯收入比全省平均水平低646元，比全国平均水平低2613元。［3］相当部分群众还存在着住房、出行、饮水、就医、上学等困难问题。因病、因灾返贫现象突出。部分地区从原始社会末期、奴隶社会初期直接过渡到社会主义社会（简称“直过”），社会发育相对滞后。15个特有少数民族、8个人口较少民族、3个特困民族聚居滇西，有16个民族跨境而居，人口较少民族、特困民族基本处于整体贫困状态。至今尚有72个乡镇未通沥青（水泥）路，20372个自然村未通公路，5612个自然村不通电，207.43万户饮水困难。

科技教育卫生尤其落后，高中阶段毛入学率53.9%，比全国平均水平低28.6个百分点，人均受教育年限5.2年，比云南省平均水平少2.4年，教育设施落后、师资短缺。20%的行政村没有合格的医务人员，每万人仅有病床22.8张，每万人医疗卫生人员仅16.8人。

整体上，滇西贫困面广程度深、基础设施瓶颈突出、基本公共服务不足、特色产业发展缓慢、生态环境保护任务艰巨。根据贫困的成因，滇西贫困具有普遍性贫困、制度性贫困、区域性贫困和素质型贫困等贫困类型，见表1。通过向挂职干部和地方政府问卷调查，在备选的八项选项中，比例较高的前四位致贫因素依次是：劳动力受教育程度低；自然条件差，基础设施落后；思想观念导致贫困，如“读书无用论”、“重男轻女”、“小农经济思想”；除农业收入以外没有其他收入来源。在致贫因素的主观判断上，挂职干部和地方政府的认识基本是一致的，见图1。并且两者的主观判断与现实中滇西的贫困状况类型基本吻合，都认为劳动力受教育程度低是滇西致贫因素中的首要因素，说明滇西素质型贫困问题突出。

表1 摇滇西贫困类型和特征

（二）滇西地区贫困群体构成

图1 挂职干部和地方政府对致贫因素的主观认知比例

贫困群体是相对的、也是动态的。2011年，国家调整扶贫标准：人均纯收入2300元（2010年不变价）以下视为贫困人口，标准的提高使贫困人口较以前相应增多。扶贫开发纲要提出2011年到2020年的总目标是“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，这个总体目标标志着我国关于贫困的外延产生了根本性的变化，即从承认单纯的“物质贫困”转而承认“物质和权利”的综合性贫困；贫困外延的大幅拓宽也导致贫困群体的增加。

通过一年的实地观察和走访调研，本文认为目前滇西贫困群体可以分为有劳动能力的贫困群体和没有劳动能力的贫困群体，具体而言：

1.有劳动能力的贫困人群。其致贫原因可以细分为以下四种：一是由于在致富途径上的缺乏，即使自己想脱贫，但是苦于机会限制；二是临时陷入贫困，包含两种情况，一种是遭遇天灾人祸而导致破产，另一种是由于收入的不稳定引起的间歇性贫困；三是自身拥有的农业生产资料的匾乏，即使努力耕作也难以脱贫；四是自身对于脱贫完全失去信心，对于脱贫不再做出任何尝试。

2.没有劳动能力的贫困人群。也可细分为以下三种：一是鳏寡孤独，即丧失劳动能力，丧失生活来源，丧失赡养人的老年人和残疾人；二是因重大变故而丧失劳动能力，造成常年生活困难的特困户；三是一些因特殊原因需要救助的人员。

（三）滇西贫困的影响因素分析

1.外部影响因素分析

外部因素或客观条件是影响滇西贫困的重要条件，影响滇西贫困的外部客观条件很多，本文认为主要包括自然环境因素和经济社会因素。

自然环境因素：不同地域空间上的区位优势、资源禀赋，将导致不同的生产力发展水平和人与自然地关系，从而影响社会发展。贫困状况与自然环境状况有着非常密切的关系，自然环境对人类的生存和发展以及社会的进步产生深刻影响，而人类活动在一定程度上改变自然的束缚，并对自然环境产生影响。因此，一定程度上，贫困是人与自然环境长期作用的结果。滇西大部分位于横断山区南部和滇南山间盆地，48个样本县的山区面积平均都高于95%，区域内山高谷深，存在着一些贫困人口集中，扶贫难度大的高寒山区、石山区、干热河谷地区、滑坡地段。部分地区具有一些导致贫困的共同自然环境特点：干旱少雨，水资源缺乏，农业发展困难大；生态环境恶化，自然灾害频繁，土地贫瘠，气候恶劣；交通不便，生产生活方式封闭而落后；山高坡陡和位置偏僻，基础设施发展困难；群众生产生活条件基本丧失。

经济社会因素：经济社会因素是影响贫困的重要条件，主要包括经济社会制度因素、民族习俗和社会形态发育程度。滇西地区大部分为农业县，以样本县为例，第一产业占比过高，产业结构的高度决定了经济发展的速度。另外滇西“直过”民族的社会形态发育程度以及与之相伴的民族习俗，使得这些地区基本没有现代市场经济存在的生产力和生产关系基础，甚至连存在的社会意识基础都没有（山区老百姓卖鸡蛋就是很好的例子：只会一个一个的卖），要改变产业结构就更是难上加难。同时，滇西相对恶劣的自然环境使得基础设施投资额度大，回报率低，基础设施供求严重失衡，因而比较薄弱。如县乡公路等级低、质量差，3.7%的乡镇和72.6%的行政村不同沥青（水泥）路，32.2%的自然村不通公路；小微型水利设施缺乏，基本农田中有效灌溉面积占比仅为58.5%，22.2%的行政村未完成农村电网改造，7.3%的自然村不通电。

2.内部影响因素分析

内部因素又称内因，是事物的本质。就贫困的成因而言，贫困人口自身的特征才是其贫困的根源所在，外部因素只是加剧了其贫困的程度而已。贫困人口自身条件主要指其个人的素质，包括个人的人力资本状况也即教育程度和思想观念。

教育程度。教育在贫困的分析中具有双重性：一是教育匮乏造成收入低下，二是教育本身就是能力贫困的主要表现。在现实中人们能够感觉到：教育匮乏——就业困难——收入低下——贫困——教育更匮乏，这样的恶性循环过程在滇西的广大山区尤为明显。因此，所有的挂职干部和地方政府有了对教育程度是导致贫困首要因素的一致认识，素质型贫困特点突出。随着经济的发展和科技的进步，社会对劳动力受教育的要求越来越高，所以，教育对滇西贫困群体的影响会越来越明显，首先受教育程度影响贫困群体的就业和职业选择，而且还直接影响他们的收入水平，更为重要的是教育会影响贫困的代际传递。

思想观念。人的思想决定人的行为，思想观念是劳动者素质中非常重要的方面，它会影响劳动者其它素质的发挥，一个没有思想或思想观念落后的劳动者，在现实中是无法形成生产力的。因此，从某种意义上讲，思想影响贫困。而在滇西地区尤其是山区，存在一些陈旧落后的思想，并且代代相传，严重影响发展。如“读书无用论”、“重男轻女”、“小农经济思想”等思想观念导致贫困，对挂职干部的调查也发现，认为思想观念是贫困的影响因素达到69.2%，从东部地区来到滇西挂职一年，更有切身感受。此外，部分山区少数民族好吃懒做、喜好赌博等习惯也减少了劳动参与率，影响脱贫致富。

四、部属高校滇西定点扶贫路径分析

（一）定点扶贫的主要举措及成效

教育部第二批滇西挂职干部赴滇西工作一年来，各自结合本单位自身优势，快速熟悉挂职地的情况，结合帮扶县实际，有针对性地为地方的经济社会发展服务，在教育、医疗、基础设施建设、工农业等方面开展了卓有成效的工作，实实在在地帮助当地解放思想，推动改革和发展，取得了显著的成绩。具体所做工作见表2。

表2 摇挂职干部一年来定点扶贫工作情况统计

从挂职干部一年来所做的工作看，各定点扶贫单位干部充分利用本单位契合当地需要的资源优势，开展形式多样的对口支援。对于以上所做的工作，对挂职干部“从派出单位的角度，您对当前的扶贫开发工作满意吗？”的问题，回答“满意的”26.9%，“基本满意”占51.9%，“不太满意”的占19.2%，“不满意”的占1.9%。面向地方政府“县里对教育部当前的定点扶贫工作成效满意吗？”回答“满意”的占85.4%，“基本满意”的占14.6%，没有“不满意”的。可见挂职干部和地方政府对目前开展的工作总的持肯定态度，地方政府满意程度较高。

（二）定点扶贫路径的特点

根据第二批挂职干部4个季度的总结资料，可见第二批挂职干部在经过调研后很快找到工作切入点，对口支援路径主要呈现以下特点：

1.立足自身专业优势。从调查来看，52名挂职干部中，专业包含理、工、文、管、农等多个学科门类，并且学历层次较高，其中博士占30.77%，硕士占51.92%，两者超过80%。高学历的挂职干部在滇西专业优势明显，并且都能结合自身专业开展工作。

2.立足自身单位的资源优势。第二批57名挂职干部中有47名来自高校，8名来自教育部直属单位，2名来自教育部。教育相关资源优势明显，形式多样的教育帮扶是具体体现。

3.立足当地最容易、最方便对接的项目。教育和医疗方面的帮扶基本采用“走出去、请进来”的方式，不涉及其他部门，没有太多的中间环节，实施起来相对容易。问卷调查的结果也说明了对口支援的这个特点。调查中，对于“在定点扶贫工作中，您主要做了哪些工作？”结果见表3。

表3 摇挂职干部六方面主要工作情况统计

表3中，教育是定点扶贫中出现次数最多，而且排位第一的比率达73.1%。

4.立足当地最基础、最急需的要求。滇西具有“老、少、边、山、直、穷”的特点，素质型贫困特点突出。在面向地方政府“您认为以上六个方面能契合当地的需要吗？”，认为“基本不能”的占2.1%，认为“不能”的没有，认为“大概能”的占25%，认为“能”的占72.9%，可见地方政府对挂职干部开展的六个方面的工作持肯定态度的占97.9%。将面向挂职干部“在定点扶贫工作中，您主要做了哪些工作？”和面向地方政府“在教育部定点扶贫工作中县里最需要的是？”两个问题对比分析，结果见表4。

表4 摇挂职干部主要做的和地方政府最需要的工作（次数和比率）对比分析表

从表4看出，挂职干部主要做的第一位和二位分别是教育和智力扶贫，地方政府最需要的第一位和第二位分别是科技和教育，可见对口支援最契合的是教育，教育是人民群众最基础也是最急需的需求。六方面主要工作到底匹配契合如何呢？我们将表4的数据以图的形式直观展示，如图2。

从图2可以看出，挂职干部所做的六方面主要工作中，地方政府在科技、信息和人才方面的要求较高，地方需求超过了挂职干部所做的工作，尤其是科技方面有强烈的渴望。但是挂职干部所做的工作中，科技方面没有一次排在第一，这提示高校的科技优势还没有对接到地方对科技的强烈需求，说明高校县级瞄准中，科技工作没有合适的对接平台；在教育、智力、专业方面，挂职干部所做的工作能够契合和满足地方政府的需求。

图2 挂职干部和地方政府对主要工作的匹配分析图

（三）定点扶贫的主要问题和困难

教育部第二批滇西挂职干部开展工作一年来，立足优势，找准对接点，做了大量卓有成效的工作，但也还存在一些问题和困难。

1.挂职干部派出单位的职责还需完善。教育部牵头定点扶贫滇西后，从派出挂职干部的单位性质看，目前有“承担定点扶贫任务的直属高校、承担专项任务的直属高校、派出干部的直属高校和教育部及直属单位”四类。定点扶贫直属高校和专项任务直属高校承担的任务有明确表述，但派出干部直属高校和教育部直属单位的任务没有明确，相应的挂职干部职责只能参照定点高校的任务，详见表5。

表5 摇教育部第二批派出单位工作职责任务

2.对挂职干部的认识定位存在错位和偏差。以滇西地方对挂职干部的认识定位为例：教育部各直属高校和直属单位的挂职干部到云南省报到时，云南省委组织部、教育厅、扶贫办的主要领导参加并介绍云南省的相关情况，从组织形式和培训方式以及教育部的相关文件来看，各挂职干部应该是承担着定点扶贫的任务。但是实际情况是州市组织部相关负责人把挂职干部送到挂职县后，县里组织部、教育局、扶贫办既无相应的介绍对接，也无挂职中间的沟通交流，县里各部门及主要领导对挂职干部的认识定位与教育部和云南省的认识定位出现了断层与偏差，甚至有人认为挂职干部来县里就是“镀金”。从挂职干部分工来看，就更加说明这种认识定位的错位与偏差，直接参与分管教育的挂职干部仅占13.46%，直接参与分管扶贫的仅占3.85%，其他的都是协管相关工作。

3.扶贫规划还需加强顶层设计。面向挂职干部“您的单位与挂职县有无签订帮扶协议？”回答“已签”的占53.8%，“未签、已制订”占7.7%，“未签、正在制订”的占9.6%，“没有制订”的占28.8%。定点扶贫滇西两年来，还有近一半的挂职单位没有签订帮扶协议，当然这个问题与派出挂职干部单位性质有关，承担定点扶贫任务的高校签订协议的比率较高。在面向挂职干部和地方政府“目前的扶贫开发工作存在的问题有哪些？”，认为存在问题的比率详见表6。

表6 摇挂职干部和地方政府认为扶贫开发中存在问题的比率（%）

对存在问题的认识，挂职干部和地方政府都认为“缺乏针对县域经济特点的可持续扶贫战略规划”排在第一位。其次排序略有不同，地方政府认为“扶贫资金投入的比较少”其次重要，对于这个问题的认识容易理解。还需要指出的是挂职干部和地方政府都认为存在“基层贫困群众的参与度比较低”和“重视经济轻文化建设”的问题。对于以上的问题，都需要双方在帮扶上制定切实可行的长远规划方能解决，以避免挂职干部孤军奋战且低效的开展工作。

4.定点扶贫过程中缺乏有效的沟通协调机制。面向挂职干部和地方政府“最需要在哪些方面改进帮扶工作？按你认为重要的程度排序”，结果统计见表7。

从统计结果看，对于挂职干部而言，认为“省—州市—县—高校间缺乏协调途径”和“学校—县—挂职干部之间缺乏有效联系机制”两项内容选择的最多，并且“省—州市—县—高校间缺乏协调途径”排在第一的比例最高，达51.2%。地方政府选择“省—州市—县—高校间缺乏协调途径”这项内容也是最多，排在第一的比例也最高，达45.5%。统计说明在实际工作中急需建立各层次有效的沟通协调机制，提高对口支援的效率。高校之间如何在专业、人才扶贫等方面形成优势互补，至少在一个州市层面形成分工合作、加大优势资源辐射，也需要在州市—高校—县域之间形成有效的统筹协调机制。

表7 摇挂职干部和地方政府认为改进内容的频次和排位第一的比例

（四）部属高校定点扶贫路径选择

定点扶贫路径选择的基本思路和要求简单概括就是：充分发挥部属高校的自身特点和资源优势，科学瞄准，从当地的实际出发，因地制宜制定帮扶规划和实施方案，与其他扶贫主体开展协同扶贫，推进定点扶贫地区经济、社会、文化、生态建设，提高扶贫对象自我发展能力，实现脱贫致富。

调查表对于“你觉得以上六个方面能发挥出教育部（学校和直属单位）定点扶贫的功效吗？”挂职干部认为能的占96.2%，认为基本不能和不能的分别占1.9%。地方政府对挂职干部开展的六个方面的工作持肯定态度的也占97.9%。说明从挂职干部和地方政府的角度，高校滇西对口支援的六个方面：教育、人才、智力、科技、信息、专业发挥了高校的优势，应继续成为滇西扶贫的切入路径。同时，要积极拓宽路径并打通各条路径，形成协同发力、立体交叉的快速便捷的路径网络。

实际工作过程中，要在总结前两批挂职干部对口支援经验的基础上，不断解决、克服扶贫过程中出现的问题和困难，按照定点扶贫路径的基本思路和要求，坚持目前对口支援路径的四个特点：立足自身的专业优势，立足自身单位的资源优势，立足当地最容易、最方便对接的项目，立足当地最基础、最急需的要求，积极寻找帮扶中新的契合点，推动滇西地区更好更快发展。

五、结论与建议

作为社会力量的高校参与扶贫工作，既有定点扶贫工作的共性特点，又有其自身特色。高校的职能是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新，这也应该成为高校扶贫的优势。但是高校的行政事业拨款性质和严格执行的预算制度限制了高校在筹集规模较大项目扶贫资金上的能力，同时也不具备较大盈余财力直接用于扶贫。在新一轮的定点扶贫工作中，研究如何做到充分发挥高校优势，如何对接扶贫县的需求，探索部属高校扶贫工作的长期性、系统性、可靠性和制度性基础。主要结论和建议如下：

1．滇西的致贫因素既有外部的自然环境因素、经济社会因素也有内部的教育程度和思想观念因素，复杂的致贫因素使得滇西贫困类型特征明显，素质型贫困是滇西发展的突出问题，教育部定点扶贫滇西契合当地的主要矛盾。

2．高校滇西区域瞄准的机制也即“高校—县域”的瞄准方式可以发挥高校扶贫的优势，但还有改善的空间，目前高校的科技优势还没有对接到地方对科技的强烈需求，说明高校县级瞄准中，科技工作没有合适的对接平台，建议教育部可以适当调整扶贫瞄准到州市级的比例。

3．建议明确挂职干部派出单位的职责，统一认识，加强顶层设计，做好扶贫规划，建立“省—州市—县—高校”以及“学校—县—挂职干部”间的高效沟通协调机制，提高对口支援的效益。

4．挂职干部要继续立足自身的专业优势，立足自身单位的资源优势，立足当地最容易、最方便对接的项目，立足当地最基础、最急需的要求，按照“教育扶贫、人才扶贫、智力扶贫、科技扶贫、信息扶贫、专业扶贫”六方面的对口支援路径，积极寻找帮扶中的契合点；“派出高校—省—州市”间形成有效协调机制，拓宽、打通各条路径，形成优势互补的快速立体路径，以推动高校滇西扶贫发挥最大效益。

［1］国务院扶贫办.中国农村扶贫开发纲要（2011-2020），2011.

［2］国务院新闻办公室.《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011-11-16.

［3］秦其文.农民落后思想观念致其家庭贫困的路劲分析［J］.湖南农业大学学报（社会科学版），2007，（10）.

［责任编辑：刘忠林］

杨树东（1975—），男，副研究员，博士，东南大学党委办公室副主任、党委统战部副部长，丽江永胜县副县长（挂职）；（江苏南京210096）于虹（1965—），女，教育部离退休干部局副局长、大理州副州长（挂职）。（北京100816）

教育部定点扶贫滇西专项研究课题（201405）