我国广电发展改革趋势与对策思路——基于经济学视角

□陆昂

随着三网融合发展和全面深化改革的推进，我国广播电视（以下简称广电）发展改革正步入一个崭新的阶段。笔者以经济学理论为工具，分析未来几年我国广电发展改革趋势，并提出相应的对策思路。

三网融合发展背景下广电发展趋势

按照国家加快推进三网融合的目标要求，我国三网融合试点工作已经结束，正步入全面实现三网融合发展的阶段。我国三网融合发展既是政府加快推动的结果，更是技术进步和市场需求带动的结果，已成为一种必然趋势。三网融合发展对经济社会发展的影响巨大而深远，对我国广电发展的影响日益显现。

一是广播电视垄断地位严重削弱。我国广电垄断主要是广播电视传播渠道的垄断，表现为行业性垄断和区域性垄断。行业性垄断是指行业准入门槛很高，非广电组织（非广电的企事业单位）无法获得提供广播电视服务的行政许可或提供广播电视服务的成本非常高。区域性垄断是指区域外广电组织不能自由进入本区域广播电视服务市场，只能在一定限制条件下进入，这种区域性往往与地方行政区域相吻合，特别是与省级或副省级行政区域高度吻合。我国广电垄断地位来源于技术和制度。在三网互联互通的过程中，源于技术的、依靠广电网络而形成的垄断逐渐消失。随着政府推进新一轮机构改革和职能转变，国家调整产业政策以加快发展信息服务业、扩大信息消费，对非广电组织提供视听服务的限制政策趋于宽松、灵活，源于制度的、依靠产业政策和行政管理体制而形成的垄断将逐渐减弱。同时，随着国家深化文化体制改革，执政党顺应时代发展而改善意识形态领导方式以强化执政能力，源于制度的、依靠现行政治体制而形成的垄断将有所弱化。

二是广播电视产业竞争更加激烈。在技术进步和市场化大环境的共同推动下，广播电视产业竞争日益激烈。在广播电视产业内部，竞争已经从广播电视产品竞争扩大到人才、资金等要素竞争，正从节目或栏目的竞争逐渐扩大到具有准企业性质的广电经营组织整体综合实力的竞争（即类似于市场主体之间的综合实力竞争）。①随着三网融合发展和传统媒体向全媒体转型，非广电组织正探索合作提供广播电视服务，例如，新华社开通视频新闻专线并与中国移动合作打造“新华视讯”手机电视服务，不仅在渠道方面还在内容方面参与竞争。预计未来几年，非广电组织将加快进入广播电视服务市场，广电产业竞争进一步加剧。

三是广播电视产业平均利润率将缓慢下降。在垄断地位受到削弱和竞争日益激烈的双重压力下，广电垄断利润将逐渐下降，广电产业平均利润率也将随之缓慢下降。②广播电视主营收入（广告收入和网络收入）保持两位数以上高速增长的走势将发生转变，③拐点可能在未来3-5年之内出现。由于广电产业组织化程度低，在传播渠道方面没有形成全国性统一的广电网络及其运营机构，在传播内容方面中央和地方电台电视台之间尚未形成分工明确、功能互补、错位发展的格局，在电视剧制作方面国内企业没有形成大中小型企业分工协作的产业体系。因此，面对非广电组织强力介入，现有广电组织难以形成合力将其排斥在外，只能任由其参与分割产业利润。在“僧多粥少”的同时，国内大多数广电组织尚未成为真正的市场主体，普遍存在改制负担重、经营管理水平相对低、研发创新能力弱等问题，预计未来几年收入增长压力将加大，盈利状况不容乐观。

四是广电内部“网台”关系面临更大的考验。在广电内部，三网融合发展所带来的挑战是不同的。对电台电视台来说，时移、回放、点播等交互业务的普及将彻底改变受众被动观看（收听）方式，内容传播渠道日益丰富将使原有的面向单一终端的发展模式难以持续，必须根据新形势新要求构建起面向多平台、多终端分发内容的全媒体发展新模式。④换言之，三网融合发展给电台电视台运营带来的挑战主要在于调整发展模式。对广电网络而言，电视传播渠道垄断地位将逐渐消失，有线数字电视业务将受IPTV、网络视频、互联网电视等冲击而逐渐萎缩，传统业务收入增长将放缓；与此同时，宽带等新业务发展遇到网络分割、资源整合重组难、网络改造和建设成本高等重重困难，收入新增长点在中短期内难以形成。可以说，三网融合发展给广电网络运营带来的是全面的、日益严峻的挑战。由于目前广电网络与电视台之间总体上是相辅相成的关系，尤其是各地广电网络与当地电视台地面频道之间合作非常紧密，因此广电网络遇到的挑战将通过地面频道传导给各地电视台。面对三网融合发展带来的不同挑战，广电网络与电台电视台之间利益取向差别将不断扩大，二者之间现有关系将面临日益增加的调整压力。

新时期广电体制改革趋势

随着党的十八届三中全会以后经济、政治、文化、社会、生态等领域改革向纵深全面推进，我国进入了全面深化改革的新阶段。深化广播电视改革创新不仅关乎文化事业、文化产业的发展繁荣，关乎服务业、电子信息产业等转型升级，还关乎扩大信息消费等需求总量宏观调控，是涉及经济、文化、社会等多个重点领域的重大举措，对经济社会发展具有重要意义。

一是广电体制改革创新将从宏观和微观二个层面来推进。⑤进入新世纪以来，与其他领域改革相比，广电体制改革创新略显缓慢，一定程度上削弱了广电高速发展。由于广电传媒产品具有政治属性和商品属性，广电行业既是党的宣传工作主战场、主渠道，也是政府提供公共服务的重要领域，还是生产传媒产品以满足人民群众多样化精神消费需求的重要产业。因此，广电体制改革创新往往涉及多个部门多个方面的利益，相关不同利益群体的改革取向时常出现矛盾，决策者对改革方向的选择相对谨慎、缓慢。党的十八届三中全会对全面深化改革作了总体部署，为当前和今后一定时期的广电体制改革创新指明了大方向。在此基础上，就具体方向而言，笔者认为，广电体制改革创新将从宏观、微观两个层面来推进。在宏观层面，进一步明确政府与市场、社会的职能与界限，核心是转变政府职能。政府职能转为提供广电公共服务、监管广电市场、制定广电产业发展规划与政策等。在微观层面，着重于培育适应社会主义市场经济的市场主体，积极探索建立健全管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制；加快推进广电事业与企业分离，在国有广电经营组织建立现代企业制度，深化广电事业单位改革。

二是广电体制改革创新将面临三大难题。我国广电体制改革进入深水区，必将会遇到一些既难以解决又无法绕开的问题。

第一，广电集团转制。广电集团化是我国传媒业顺应多种传媒融合发展趋势对产业组织形态做出的重大调整。自从1999年第一家广电集团成立以来，国内先后有二十多家广电集团挂牌成立。作为特定历史条件下的产物，广电集团是当前我国广电行业主要微观组织形式，既承担着发展广电事业的义务又肩负着发展广电产业的重任。广电集团改革创新一直牵动着广电体制各方面的改革创新，是深化广电体制改革创新的中心环节。近年来，广电集团改革总体上沿着企业与事业分离、产业与事业分开的方向推进。一方面是逐步推进制播分离，先是“电影集团”与“电台、电视台、有线台”分离而企业化，再是“广告、网络传输、影视剧制作”与“频率、频道节目制作”分离而市场化，然后是“节目采制”与“新闻宣传及节目播出”分离而市场化；另一方面是普遍实行 “事业单位企业化管理”，推进人事制度、资产管理制度等市场化改革，探索推进下属产业的资本运作。目前，广电集团改制已经到了关键时刻，既要深化内部体制机制改革创新，更要外部综合配套改革支持（例如，建立健全国有文化资产管理体制，推进事业单位养老制度改革）。只有这样才能推进广电集团的产权制度、人事制度等核心改革，推进广电集团公司制、股份制改革，推动广电集团跨地区、跨行业联合重组，最终使广电集团成长为对文化产业或传媒产业发展具有重大影响力的大型国有传媒骨干企业或企业集团。

第二，建立健全国有文化资产管理体制。在现行体制下，广电行业的国有资产归属于国有文化资产，广电体制改革与国有文化资产管理体制改革密切相关。建立适应社会主义市场经济的国有文化资产管理体制是深化广电体制改革创新的最重要的前提条件。2005年12月 《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》和2007年五部门《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》出台后，各地积极探索建立国有文化资产管理体制，目前已经形成上海深圳、重庆、江苏山东中央三种模式。其中，上海深圳模式以宣传部门作为国有文化资产管理主管部门，重庆模式通过设立单独的文化资产管理公司来建立国有文化资产管理机构，江苏山东中央模式是以财政部门作为国有文化资产管理的主管部门。虽然这三种模式都明确了国有文化资产管理机构，在探索实现文化资产所有权、经营权和监督管理权三权分离方面取得一定成效，但在探索建立管资产与管人管事管导向相结合的机制、文化资产监管绩效考核和激励制度、文化资产监管机构对国有文化企业的管理方式等方面还有待深入。总体上，国有文化资产管理体制改革还处于初始阶段，需要认真学习借鉴改革开放以来工业等领域国有资产管理体制改革和国外传媒资产管理经验，需要克服重重困难突破利益固化藩篱。

第三，政府职能转变。在改革开放进程中，政府职能转变一直是经济、文化、社会等领域体制改革的重要内容。广电领域政府职能转变，一方面是推进政府的国有文化资产所有者职能与公共管理者职能分离，另一方面是加强政府作为公共管理者的职能，使政府职能逐步转为提供公共服务、监管市场、制定产业发展规划与政策等。近年来，在探索建立国有文化资产管理体制以推进国有资产所有者与公共管理者职能分离的同时，政府公共管理职能不断加强。2013年初启动的以大部制为主要特征的新一轮政府机构改革把新闻出版总署与广电总局合并为新闻出版广电总局，政府不再单独设立专门机构行使广电领域公共管理职能。在大部制实践中，广电公共服务、广电市场监管职能将由新闻出版广电总局承担，预计不会受到太多影响；而令人担忧的是，广电产业发展规划与政策方面的职能可能会被弱化。广电产业既属于文化产业，又属于信息服务业，而且信息技术进步带来的“三网融合”使广电、通讯等产业边界日益模糊。因此，未来广电产业发展必将涉及工信、文化等多个政府部门职责。在新的政府运行机制中，如果没有强有力的跨部门协调机制，广电产业发展很可能陷入“多部门相互推诿最终没人负责”的尴尬境地，最终弱化政府促进广电产业发展的力度和效果。在新的政府运行实践中，如何有效避免出现这种情况，是亟待解决的重大问题。

对策思路

面对上述趋势，笔者认为，各级党政主管部门和广电集团应积极主动，着重做好以下三个方面的工作。

一是深化广电集团改革。首先，增强改革意识，凝聚改革共识。改革是由问题倒逼而产生的，不改革广电集团就没有出路。应该认真吸取报业发展的经验教训，让地方党政主要领导、党政主管部门、广电集团广大职工都充分认识到深化改革的必要性和紧迫性。其次，明确改革方向。认真学习借鉴我国电力、电信等垄断行业大型国有企业改革经验，认清广电集团改革总体方向是成为适应市场经济要求的市场主体。广电集团改革总体方向是通过实行公司制、股份制改造建立现代企业制度，奠定国有传媒骨干企业或企业集团的制度基础。第三，推进重点领域关键环节的改革。既要着力推进制播分离、人事制度等改革，还要积极推进产权制度改革。产权制度改革是最核心、最根本的改革，不仅涉及广电集团自身，还涉及国有文化资产管理，涉及党委政府对意识形态的领导方式和管理模式，必须由党委政府统筹协调推进。第四，切实减轻广电集团改革负担。政府要加大对事业编制人员养老制度改革的支持力度，帮助解决广电集团事业编制人员养老金等实际问题，减轻广电集团人事制度改革负担。允许广电集团按照市场规律自主决定接收（整合）其他国有文化资产，避免增加广电集团产权制度改革负担。党委政府应该在政策、资金等方面给予扶持，鼓励广电集团加快整体改革步伐。

二是加快建立健全国有文化资产管理体制。首先，理顺管导向、管人、管事与管资产之间的关系。在不削弱执政党对意识形态的领导能力的前提下，探索符合社会主义市场经济要求的新型导向管理方式或模式，落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出的“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”，推进管导向、管人、管事与管资产之间的有机结合。其次，建立健全国有文化资产监督管理机构和运作机制。总结国内现有三种国有文化资产管理模式的利弊，建立健全国有文化资产监督管理专职机构及其运作机制。国有文化资产监督管理专职机构行使国有文化资产所有者职能，广电集团、报业集团、出版集团等国有文化资产统归其监管，广电集团、报业集团、出版集团等分别改制成为国有传媒企业集团或者合并改制成为涉及多种媒体的大型国有传媒企业集团。宣传部门、财政部门和国资委分别通过国有文化资产监督管理专职机构来行使导向管理、国有资产运营监督、国有资产运营的职能，由宣传部门提议并经过国有文化资产监督管理专职机构对国有传媒企业集团行使特殊管理股职权。新闻出版广电局、文化局等政府部门对不同所有制的传媒企业（文化企业）依法行使公共管理职能。第三，对国有文化资产进行战略性调整。明确国有文化资本功能定位，对必须由国有文化资本绝对控制或主导的领域，如广播电视播出等领域，禁止或限制非国有文化资本进入；对不需要国有文化资本绝对控制或主导的领域，如娱乐类广播电影电视产品制作等领域，有序退出国有文化资本并鼓励非国有文化资本进入。

三是制定实施战略规划。第一，地方政府应抓紧制定实施适合本地实际的广电产业发展规划。虽然国家没有专门出台实施广电发展“十二五”规划，但是鉴于广电产业是涉及经济、文化、社会等多个领域的重要行业，一些省市，特别是计划着重发展信息制造业、现代服务业的省市，应抓紧制定实施本地的广电产业发展专项规划，或者在相关发展规划中调整增加广电产业发展的内容，选择一批广电产业发展重大项目纳入地方政府年度工作计划和地方“十三五”发展规划并给予扶持。第二，广电集团应认真制定实施战略规划。应按照企业经营管理内在要求制定实施广电集团发展战略规划。制定集团战略规划的目的之一是，明确广电集团发展改革总体目标、主要任务、工作措施等，明确电台电视台、广电网络、相关产业等发展定位及其关系，明确传统媒体、新媒体的发展定位及其关系，把各方的意见、资源统一起来，形成合力，推进广电集团整体发展。制定集团战略规划的目的之二是，把广电集团战略提升到集团制度层面，维护集团的长期利益，保证集团长期目标的实现。实施集团战略规划，要做好战略规划目标任务分解，把集团战略规划总体目标任务分解到年度，作为制定集团年度计划和考核集团年度成绩的重要依据；把集团战略规划总体目标任务分解到下属部门单位，作为下属部门单位制定各自发展规划的重要依据。实施集团战略规划，要及时检查考核督促相关部门、单位的规划实施工作，做好集团战略规划中期评估工作，及时调整修改完善具体目标任务。

注释：

①有研究者对我国31个省区、三大经济区34个城市的广电产业综合竞争力进行了评价分析。参见董春：《中国广电产业空间发展研究》，上海，复旦大学出版社，2012年版，第258～284页。

②按照我国现行统计制度，政府统计部门只统计公布广播电视收入数据，没有统计公布利润数据。据国家新闻出版广电总局发展研究中心编写的2007-2013年历年广电蓝皮书《中国广播电影电视发展报告》所提供的数据，2007-2012年，广告收入和网络收入占广播电视实际创收收入（已剔除财政补助）的比重不断下降，而其他收入的比重从19.67%持续上升到31.11%。笔者认为，在国内广电运营机构已经具有追求利润动机（初步成为理性经济人）的情况下，广播电视主营收入占广播电视实际创收收入比重持续下降是资本为追逐更高利润率而投入其它产业的结果，一定程度上已经反映出广播电视垄断利润和产业平均利润率下降的趋势。

③这里的增长不是名义的增长，而是剔除通货膨胀因素后的实际增长。

④在三网融合发展趋势下，广播电视产消模式发生深刻变革，全媒体转型已经是大势所趋。参见，国家新闻出版广电总局发展研究中心：《中国广播电影电视发展报告（2013）》，北京，社会科学文献出版社，2013年版第218页。

⑤陆 昂，王 宁：《深化广电体制改革创新的若干问题》，《宏观经济管理》，2014（2）。