从乌法峰会看上海合作组织发展前景

■ 林永亮／文

上海合作组织成员国元首理事会第十五次会议于2015年7月10日在俄罗斯乌法召开。会议围绕上合组织未来十年发展战略、深化安全合作、加强务实合作、推动人文交流等进行了一系列安排，并决定启动接纳印度、巴基斯坦加入上海合作组织的程序。这些会议成果为上合组织下一步发展奠定了重要基础。

加强行动能力 深化安全合作

上合组织从专注解决边界和军事互信问题的“上海五国”演变而来。早在“上海五国”时期，各成员国就已围绕合作打击恐怖主义、极端主义和分裂主义开展讨论，开始了联合打击“三股势力”的努力。目前，上合组织各成员国在反恐军事演习、反恐信息交流、人员培训、情报部门协调行动等方面已经开展了卓有成效的合作。尤其是“和平使命”系列反恐军事演习，自2005年以来已开展了七次，为震慑“三股势力”、提高军事协同配合能力、维护地区安全稳定等发挥了不可或缺的作用。

除反恐合作外，上合组织在信息安全、打击贩卖毒品、非法移民等领域还有较大合作空间，在阿富汗问题上也可以发挥独特作用。美国撤军后的阿富汗局势走向仍不明朗，塔利班武装重趋活跃，“伊斯兰国”在该国活动频度也有上升。上合组织成员国和观察员国中有五个是阿富汗邻国，因此有条件也有责任在阿富汗和平和解进程中发挥重要作用。

此次峰会上，各国元首批准了《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2016年至2018年合作纲要》，批准了启动《上海合作组织反极端主义公约》制定工作，发表了《上海合作组织成员国元首关于应对毒品问题的声明》，签署了《上海合作组织成员国边防合作协定》。这些会议成果对强化共识、深化合作具有重要作用，有利于安全合作的系统性、针对性、务实性和有效性进一步提升。

习近平主席在峰会上强调，要强有力地推进反恐、禁毒、防务合作，提高本组织安全行动能力，形成更严密健全的执法合作网络。可以预见，“行动能力”将成为关乎上合组织安全合作进一步发展的关键词。唯有切实提高行动能力，上合组织才能推动筑牢地区安全屏障。

深挖合作潜力 充实务实合作

上合组织框架下的经济合作不像安全合作那样“吸睛”，但也取得扎实进展。上合组织成立之初就将经济合作写进《上海合作组织宪章》，2003年签署《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，2004年签署《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉落实措施计划》，2009年签署《上海合作组织成员国关于加强多边经济合作、应对全球金融危机、保障经济持续发展的共同倡议》，2012年制定《2012—2016年上海合作组织进一步推动项目合作的措施清单》。应该说，上合组织已经为推动经济合作奠定了较为全面的法律法规基础。

为落实这些文件精神，上合组织在过去十年间启动了经贸、交通、农业等领域的部长会晤机制，成立了实业家委员会、银行联合体，启动了工商论坛等交流合作平台。其中，中国与其他成员国间的贸易额就由2002年的142.28亿美元增长到2013年的1294.54亿美元。

然而，上合组织在推动经济合作方面也面临一些困难：中亚各国基础设施条件比较薄弱、资金相对短缺、制度法规差别较大、贸易投资环境也不够成熟。不过，上合组织各成员国及观察员国经济互补性强，各国希望借助中国充裕的资金、巨大的市场和强大的装备制造能力，而中国也需要各国的资源能源，相互间经济合作潜力巨大，对合作的期待也比较高。

此次峰会通过的《上海合作组织至2025年发展战略》是上合组织成立以来的首份发展战略，这份内容涵盖广泛的纲领性文件描绘了未来十年的发展蓝图，为进一步推动成员国在互联互通、贸易、投资、产能、金融、能源、粮食和环保等领域的合作提供了新的指引。

习近平主席在峰会上强调上合组织应推动各方在互利共赢基础上创造更多合作机遇，推动区域经济合作取得早期收获，并倡议各国在贸易投资便利化方面迈出更大步伐，加快实施成员国间道路运输便利化协定，开展成员国间投资、产能、装备、基础设施建设合作，争取早日建成本组织的自由融资平台，加强各国能源政策沟通，制定跨国油气管道安保合作具体措施等。这些主张和倡议立足现实、着眼未来，为推动经济合作提供了重要着力点，也提供了很好的方向参考。

启动扩员程序 增强国际影响力

此前，上合组织有中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六个成员国，蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗五个观察员国，白俄罗斯、土耳其、斯里兰卡三个对话伙伴国。

目前，已有十多个国家通过各种方式表示了加入的意愿，上合组织扩员可谓大势所趋。2010年，上合组织峰会批准了《上海合作组织接受新成员条例》，2014年杜尚别峰会批准了《给予上海合作组织成员国地位程序》和《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》修订案，为“扩员”做好了制度上的准备。

此次峰会上，各国元首决定启动印度和巴基斯坦加入上合组织的程序，并同意白俄罗斯成为观察员国，阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、尼泊尔成为对话伙伴国，标志着上合组织“扩员”程序正式启动。当然，根据相关规定，从候选国到成为正式成员国，其接收过程需遵循协商一致原则，需通过一系列谈判征得所有成员国同意，这一过程还需要一定的时间。

待印度和巴基斯坦成为正式成员国，上合组织将拥有八个成员国、四个观察员国、七个对话伙伴国。其中，仅成员国人口总数就将占到世界人口的近一半，所涵盖地域范围也将拓展到南亚，上合组织国际影响力必将进一步提升。西方有舆论因此不无担忧地将上合组织比做新时期的“G8”。

不过，也有学者担心，上合组织成员的扩大会导致内部协调成本上升，降低决策效率，影响内部凝聚力。这确实是上合组织扩员过程中需要注意的问题。为此，上合组织对扩员问题采取了积极稳妥、循序渐进的原则，已经通过预设条件等方式尽力规避了可能产生的问题，这一思路应继续坚持下去。

筑好沟通平台 推动倡议对接

此前有学者担心，在国内外热议“一带一路”背景下，上合组织的地位会降低，功能将趋于边缘化。其实，丝绸之路经济带是一个综合性的经济合作倡议，旨在增进中国与沿线国家的经济联系，共同推动沿线地区的经济社会发展。它不是一个具体机制而是一个综合性发展框架，因此，原有的一些合作项目可以纳入这一框架之中，原有的一些合作机制也可以在这一框架下继续发挥作用。而且，有了这一目标理念的指引，原有的合作项目和合作机制反而可能获得新的发展契机。

在丝绸之路经济带倡议提出之前，上合组织与欧亚经济联盟在经济合作方面的关系不够明晰。上合组织中的俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦是欧亚经济联盟的正式成员国，塔吉克斯坦也已经就是否加入进行了研究。因此，许多学者认为二者主要是一种竞争关系。不过，上合组织与欧亚经济联盟在制度规则和合作目标方面没有明显的抵牾之处，上合组织并不像欧亚经济联盟那样谋求建立统一的货币和统一的市场。因此，通过战略层面的沟通和技术层面的探索，是可以实现二者良性互动、协调发展的。

丝绸之路经济带倡议的提出，创造性地为进一步明晰上合组织与欧亚经济联盟在经济合作方面的关系提供了思路。中俄两国2015年5月就丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接合作问题发布了《联合声明》，强调要发挥上合组织的平台作用。此次峰会上，习近平主席在讲话中表示，中国将同有关国家一道，实施好丝绸之路经济带同欧亚经济联盟的对接，促进欧亚地区平衡发展。乌法宣言则强调，成员国支持中国的丝绸之路经济带倡议，认为上合组织成员国相关主管部门开展相互磋商和信息交流具有重要意义。

上合组织的这一功能和角色定位，在宏观战略层面理顺了上合组织与欧亚经济联盟两个机制之间的关系，较大程度上解决了可能出现的功能重合和相互牵掣问题，可以有效避免当今全球治理机制普遍存在的“冗余却低效”的难题。应该说，一个相对“超脱”的上合组织，在推动地区经济合作方面会更务实有效。

妥善化解难题 变挑战为机遇

随着中俄全面战略协作伙伴关系的深化，两国加强战略合作的共识更为坚固，共同推进地区合作的愿望更为强烈。尤其是自乌克兰危机以来，在西方国家的制裁下，俄罗斯加强与中国合作的积极性更高。这些战略因素相互叠加，为上合组织发展提供了新的助推力。当然，战略共识落实到务实合作的过程不会轻而易举，在上合组织未来发展进程中，仍有几组关系需要处理好。

经济合作方面，上合组织与其他倡议和计划的关系需进一步理清。中俄两国重视上合组织在丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接过程中的平台作用，这一功能定位需得到其他相关国家的积极支持。与此同时，如何进一步明确上合组织、丝绸之路经济带、欧亚经济联盟框架下经济合作的关系，是各相关各方需要共同思考的问题。实现三者良性互动，既要有战略层面的沟通和共识，也要有技术层面耐心细致的落实。

安全合作方面，上合组织与集体安全组织在成员和功能方面也有较大重合。从成员来看，俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦既是上合组织成员又是集安组织成员。从功能来看，集安组织主要侧重军事安全合作，但也开展反恐等非传统安全合作。因此，推动上合组织与集安组织安全合作的沟通对接，是实现两大机制协调发展的重要前提。

地区战略环境方面，美国显然不希望上合组织发展壮大，认为上合组织发展必然削弱其霸权地位，其“新丝绸之路”计划虽成效不大，但搅局作用不容忽视。俄罗斯同时是欧亚经济联盟和集安组织中最重要的国家，在如何处理上合组织与这两个组织的关系方面尚显犹豫，中俄两国仍有大量沟通协调工作要做。印巴两国存在克什米尔问题，如何避免双边关系影响内部凝聚力也是上合面临的考验。中亚国家间的领土问题、水资源问题、劳工问题尚未很好解决，中亚国家内部的政治稳定问题也会分散上合组织的注意力。

当然，如果各国拿出充分的诚意、智慧和热情，上述问题可以得到较好管控和解决，上合组织国际影响力进一步提升应是大势所趋。