我国农地征收补偿标准研究：基于政府行为的视角

2015-11-13薛军，闻勇

云南财经大学学报 2015年2期

薛军，闻勇

(1.云南财经大学公共政策研究中心，昆明650221;2.云南大学发展研究院，昆明650091)

一、问题的提出及相关文献综述

近年来，我国征地制度不断改革和发展，但由于细微琐碎的变革没有触及到改革本质，因此征地实践中仍存在补偿不公平、程序混乱及矛盾冲突加剧的国家治理危机(黄东东，2013)。［1］学术界对征地制度弊端也展开了大量的探讨，其中征地补偿标准较低的问题几乎被所有相关研究提及(刘祥琪等，2012)。［2］现有农地征地补偿标准采用统一年产值标准，以统一年产值标准为基数，综合考虑当地经济发展水平、居民生活水平及被征地农民社会保障确定补偿倍数。尽管考虑到了上述三个因素，但是以产值倍数法为补偿依据的本质没有发生改变，但学术界对于以产值倍数法为补偿依据是否适用于我国土地征收补偿仍持有保留意见。

针对土地收益补偿倍数做法的实际，靳相木(2008)认为，这一补偿办法未必就不能弥补被征地农民的物质损失。30倍的补偿倍数意味着，如果农业收入年利润为50%，那么农民可以不做任何投入而直接享受到60年的农业生产利润，更何况农业收入年利润远不及50%;［3］而刘卫东等(2006)则认为如果从收益还原率来看，土地补偿费为耕地前三年年产值的6～10倍，意味着土地收益还原率为16.7%～10%，远高于美国伊利诺斯州1959～1984年的4.4%，联邦德国1975年的1.03%，以及法国不到3%的规定。［4］解秀玲(2013)认为即使近期国家取消了“最高不超过30倍”的补偿规定，但仍难以维持失地农民原有的生活水平。［5］

无论产值倍数法是否合适，旨在强调补偿被征地农户的经济损失。土地对于农民不仅具有经济保障的功能，从人本论角度，土地还具有社会保障价值(陈春节等，2013;［6］刘慧芳，2000;［7］刘卫东等，2006［4］);从权利赋予角度，对农户的补偿还应该考虑到未来发展选择价值(刘卫东等，2006;［4］王小映，2007［8］);从土地外溢性价值来看，补偿还应该包括粮食安全所带来的社会稳定价值、生态保护价值、景观价值、子孙后代价值以及遗产价值等(刘慧芳，2000;［7］解秀玲，2013［5］)。可见，在农地原用途价值下的扩围后的土地补偿涵盖了经济保障价值、社会保障价值、权利赋予价值、社会外溢性价值四个方面。这些既包含了经济损失也包含了非经济损失的补偿，且补偿不仅限于征收的客体，还包括了与客体有直接或间接关系以及因此延伸的一切经济和非经济利益的补偿，学术界称为是完全补偿。而没有全部包含的，则称为适当补偿。然而，由于社会保障是一个公民应有的权利，因此社会问题土地化的补偿方式遭到部分学者的质疑(靳相木，2008;［3］刘卫东等，2006)。［4］同时，尽管土地具有上述社会外溢价值，但由于这些价值并没有为土地使用权人所占有，因此，也难以纳入征地补偿标准(刘卫东等，2006)。［4］加之，粮食安全保障价值和生态价值源自农地利用的正外部性，属于纯粹的公共物品，应将该部分补偿分配给国家，并专项用于耕地开垦、农业生产技术改进和生态重建(朱晓刚，2014)。［9］基于此，包含农地原用途价值(征用前农地价值)及未来发展权价值(可转移农地发展权价值)的补偿标准为大多数学者所认可，并被一些学者称为农地征用的市场价值(邹秀清，2006［10］)。其中，Plantinga 和 Miller(2001)［11］将可转移农地发展权价值定义为土地所有者在农地未来开发时所获得的土地增值净现值。朱晓刚(2014)认为发展权价值应为土地用途变更后自然增长的价值，即用途转换后建设用地价值扣除原农业用途土地价值后，再扣除公共投入成本。［9］更为主流的对农地市场价值的定义是被征农地潜在最高最佳使用用途下的价值(邹晓云等，2004;［12］屈茂辉等，2009;［13］房绍坤等，2011［14］)。

支持农地市场价值补偿的学者认为，从被征地农户角度看，以存量的非农建设用地流转补偿标准作为参照，土地的资产属性在广大人民群众中得到普遍认知，因此被征农地具有了实现市场价值的可能性(崔裴，2003)。［15］从利益对价角度看，由于以市场价值作为补偿标准最接近于财产的实际价值，同时，市场价值补偿也可以有效防止政府利用征收权进行低标准补偿时所出现的强烈抵制和被征地农户向政府提出高价索赔。还有一些学者基于成熟国家立法经验，认为可以参考市场价值作为农地征收补偿标准。市场价值这种形式上的中立性和操作上的可度量性构成征地补偿优势所在(屈茂辉等，2009;［13］王淑华，2011［16］)。

对市场价值补偿表现出担忧甚至反驳的学者认为，由于农地的市场价值不存在，因此市场价值补偿无从谈起，即使存在，由于农村土地集体所有权是在建国初期无偿取得的，那么收回时也不能根据商品等价交换原则进行补偿(王兴运，2005;［17］杨雪等，2008［18］)。从公平补偿角度评判市场价值，黄东东(2013)［1］认为，如果认定完全补偿是一种公平补偿的话，那么市场价值只是对“物质资本”丧失的补偿，而非“人力资本”和“社会资本”的补偿，是一种不完全补偿;如果从被征地农户角度理解补偿问题，被征地农户希望凡是农民都应该一样(应星，2000)，［19］而这一点不是采用“市场价值补偿”就可以实现的简单逻辑。另外，由于征地涉及到的农户只占9亿农民中很小比例，且征地大多发生在城郊和城中村，采用市价补偿实际上只令少数农民群体成为“食利阶层”，对多数处于真正弱势的农民群体而言不公平，无法实现宏观救济的可持续性(贺雪峰，2010)。［20］尽管市场价值具有形式上的“中立性”，但是市场价值界定本身存在一系列不确定因素，依赖大量的技术手段，其结果只能是程序性技术的提高。即使在西方国家采用市场价值的手段，也只能根据个案情形推断，具有很大的自由度(张千帆，2005)。［21］且相对于土地收益的信息成本，农民获取土地市场价值的信息成本要高出很多，因此只能加剧农民的弱势地位。

上述补偿标准的提出丰富了征地补偿标准内涵，为制定科学合理的征地补偿标准提供了思路。然而，从补偿对象看，无论是依据原农地使用用途为基准的补偿还是以市场价值为基准的补偿，都是从被征地农户的角度考虑，然而，事实表明，一方面，征地补偿所带来的社会影响已远超过补偿对被征地农户本身的影响。征地补偿的利益分配不公，安置措施不利，引发大量失业问题及群众上访问题，造成社会动乱，激发社会矛盾，导致政府出现信任危机;另一方面，征地问题与其说是经济问题，不如说是政治问题(张德元，2006)。［22］只不过这种政治问题的解决在一定程度上采取了经济运作手段。我国宪法规定，国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。由于国家只是一个抽象的实体，本身并无独立的目的或特殊利益可言，其征地权力实质掌握在作为国家代理人的政府手中，政府的意识形态主导并控制了征地补偿的方向和力度。因此，从政府行为偏好角度分析征地补偿标准问题相比从被征地农户受损角度更具有现实意义。

另外，值得注意的是，诸多学者借鉴国外依据市场价值进行补偿的思路，提出了我国征地市场价值补偿标准。然而，任何具体的社会制度都是基于本土社会环境下重复博弈的结果，且任何经验事实一旦置于新的经济社会环境下都必然面临移植和融入问题，其结果或是被本土地方性知识修正抑或扭曲。国外市场价值的补偿标准，很大程度上基于了私有产权的制度土壤，因此，对于国外征地制度补偿经验的借鉴应该有所取舍。

因此，本文在前人研究的基础上，从政府行为角度出发，公式化推导农户征地补偿数额，并与主流的市场价值补偿进行对比。

二、政府行为的理论基础

依前文所述，政府的行为偏好决定了征地补偿的方向和力度，而政府行为偏好无外乎是对效率和公平目标权衡的结果。因此，基于政府视角的效率和公平是研究政府行为的前提。

(一)基于效率角度的政府行为

从补偿视角看，现有研究以及农地制度安排多强调征地补偿公平问题而忽略效率问题的分析。无论是从损失角度出发给予补偿，还是从市场价值出发给予补偿，也无论是现有的政策导向还是学者对补偿标准的探讨，现有的研究及操作实际都旨在保障被征地农户的利益不受损，强调被征地农户征地前后的经济公平，而缺乏征地制度补偿对社会效率影响的考虑。经济学意义上的效率，需要满足收益与成本之差的利润最大化的条件。如果说征地补偿过程中，失去土地及其所赋予的权益为征地行为对被征地农户所带来的成本，那么政策补偿定位为“保障被征地农民维持原有的生活水平，长远生计有保障”，则为征地对被征地农户带来的收益，而这一补偿定位只保障了收益与成本之差的利润大于零，却无法保障利润的最大化。从这一角度来看，现有补偿标准对效率考虑不足。

事实上，经济学上帕累托效率分析在分析这一问题时存在重大缺陷，主要表现在帕累托效率基于经济主体间互不相关，各自进行独立决策的假定，而事实上，在利益相关和互动关系中，决策者的行为还会影响到其他局中人利益，进而反过来影响决策者行为，形成互动关系。因此，体现这一相互关系的纳什均衡的效率状态相比帕累托效率更具有现实意义，是对帕累托效率的一种拓展。在这种博弈状态中，局中人依然各自追求自身利益最大化，只不过博弈问题的解则是既反映了人们的利益需求，同时又基于其他局中人策略选择下，通过预测各种策略组合，选择最优策略的过程。因此，在进行征地补偿标准制定中，为实现效率目标，政府既要考虑到各局中人各自的利益最大化选择，同时要兼顾局中人之间的策略博弈。显然，征地过程中涉及到的主要局中人包括地方政府及被征地农户，因此，从各自利益最大化角度出发，双方都会在收益和成本下作出对自身最有利的决策。从双方互动角度出发，地方政府的征地规模受制于被征地农户的投资行为选择，而被征地农户的投资行为又基于对地方政府征地的预期，最终形成一种稳态。

(二)基于公平角度的政府行为

公平是一个古老的范畴，因为价值观念的不同对其理解存在一定的差异。公平归根结底反映的是人与人之间的物质利益关系，最终只能从一定社会的生产关系中才能得到解释(王春福，2006)，［23］正因如此，征地过程中，公平的补偿标准必然要从多方利益主体视角以及各利益主体之间的利益关系出发加以解释。

从政府角度而言，一方面，公平的制度安排应该重视和维护弱势群体的现实利益，以利于缓解两级分化，实现社会和谐(李四林，2012)，［24］因此公平的补偿应保障农户利益“不因征地而受损”。另一方面，公平的制度应规范人们的利益表达和博弈机制，使人们在处理其利益关系时达成一定的共识，以使人们主动维护和遵守一定的秩序，在不损害他人利益的基础上追求自身利益的最大化(李四林，2012)，［24］因此，考虑到被征地农户仅占全体农民的很小比例，为避免衍生食利阶层，公平的征地补偿标准的设定应充分考虑到平衡各利益主体关系。此外，尽管公共政策应以公平正义为价值理念，然而，作为利己主义者，政府部门往往在制定政策过程中更偏向于对自身有利的政策而偏离公共利益(李四林，2012)。［24］特别是在政府部门与大多数利益群体利益诉求保持一致时，即使这部分利益群体为间接利益群体，政府也会选择拉拢这些利益群体，并打着维护这部分利益群体的旗号维护自身利益。因此，在征地过程中，未被征地群体巧合的与政府部门处于同一利益格局，成为政府维护自身利益的挡箭牌。

(三)基于公平与效率的政府行为

福利经济学的核心概念是社会福利水平，即社会总体状况的好坏，其中包括了对公平和效率两方面的考量。其典型观点包括功利主义、罗尔斯主义、折中主义和平均主义。除了平均主义完全否定了效率的存在外，其他三种观点都在效率和公平上赋予了不同的权重。如果说社会福利水平的提高是对效率问题的回应，那么“谁”的福利水平的提高则是对公平的度量解答。关于受益主体的界定，罗尔斯主义强调社会劣势群体，赋予穷人效用改进的权重为无穷大，认为贫困个体的效用改进是整个社会福利增加的来源。以边沁、密尔等为代表的功利主义公平观以个人利益为出发点(自利原则)，以“最大多数人最大幸福”(功利原则)为原则，认为因私人利益而损害大多数人利益是不可取的。

显然，罗尔斯主义以境况最差的个体的效用来衡量整个社会的福利具有天然的片面性，难以对大多数群体起到激励作用，不利于整个社会福利的改进。相比之下，最大化最大多数人的功利主义公平观更符合现实逻辑。这是由于，政府在具体政策选择时，应以整体的社会利益作为出发点，在无法兼顾每个个体利益最大化的现实选择下，以最大化最大多数人的利益是一个退而求其次的较优选择。此外，由于在征地过程中，地方政府的利益诉求与大多数未被征地农户利益保持趋同，因此，该理论也较好地避免了政府打着谋求最大多数人最大利益的口号作出有利于自身利益最大化的行为。

三、理论模型构建

(一)行为模式分析及假设条件

1.行为模式分析

(1)政府及未被征地农户行为模式分析

基于最大化最大多数人利益的政府征地补偿标准的制定，由于政府与未被征地群体处于同样的状态，因此，保证了政府与大多数人利益诉求的一致性，政府出于对自身利益的考虑，在尽可能增加自身收益的同时也保障了大多数人的利益。为了简化分析，我们规定，政府征地只能用于公共品提供。这里假定政府征地给予补偿的资金全部来源于税收收入，因此在征地过程中，政府及未被征地农户所获得的收益为征地后用于公共品提供所获得的公共品收益，成本为因征地补偿而承担的税收成本。基于最大化最大多数人利益的政府福利函数表述为:

其中，WG为政府福利，WM为大多数人的福利，BPG为公共品收益，CT为税收成本。

(2)农户行为模式分析

对于农户而言，农户将面临土地被征收和土地不被征收的可能。因此，农户的净收益取决于预期净收益。在土地未被征收时，农户的收益包括地上投资品收益以及政府征用其他农户土地后用于公共品提供所带来的公共品收益，成本包括保障政府补偿所需资金的税收成本以及地上投资品成本。当土地被征收时，农户收益包括政府征地给予的补偿收益和政府征用土地后用于公共品提供所带来的公共品收益，成本为地上投资品成本。基于最大化自身利益的农户的福利函数表述如下:

其中，p为农地被征收概率，BI为农户地上投资品收益，BPG为公共品收益，CI为农户地上投资品成本，CT为税收成本，BC为补偿收益。

2.假设条件

经济学的分析往往基于一定的假设前提，依据前文对效率和公平补偿的界定，同时为了简化问题，作出如下假设。

假设一:政治公平。

政治公平要求农民具有参与并决定补偿比例的权力，这里假定，每个农户都在满足自身利益最大化的前提下作出补偿比例的决策。

假设二:将农户置于“无知的面纱”下作补偿比例的决策(Ed Nosal，2001)。［25］

依据罗尔斯的观点，个人在现实中的观点在一定程度上取决于在社会中所处的地位，因此只有将每个决策主体置于“无知的面纱”下方可保持其观点表达的“正义性”。在此，“无知的面纱”意味着农户无法判断自身农地是否会被征收，以及被征地的概率。这一假设保障了风险规避型的农民能够以对自身最有利、最公平的视角作出最保险的补偿决策。基于上述两个假设条件，为实现自身利益最大化的理性的农民在具有相同的信息和风险中性偏好下，会做出同样的补偿比例决策。

假设三:农户可根据自身利益最大化自由配置地上投资品。

每个农户可以根据自身利益需要自由配置地上投资品规模以实现满足自身利益最大化的投资品组合(而不是仅限于农地用途)，此时的投资品价值我们定义为市场价值，因此，农户的补偿比例决策是基于自身投资品的市场价值。

假设四:政府补偿支出来源于税收。

由于政府为征地用于补偿的支出来源于税收，因此，假定每个未被征地农户将会为征地补偿支付同样的税收。

(二)变量定义及理论模型构建

1.变量定义

基于上述分析，首先对模型涉及到的相关变量予以定义:

N:全社会的农地数量。

A:政府用于公共品提供的征地数量。

p:农地被征用的概率，在数值上满足 p=A/N。

xi:农户i的地上投资品数量，由于地上投资品无法回收，因此政府征地的同时将会失去地上投资品。

x:除了农户i之外的农户的地上投资品数量。这里要特别注意的是xi是农户i的决策变量，假定每个农户对地上投资品的决策不受其他农户的决策影响，即dx/dxi=0。

r:地上投资品的单位成本。

f(·):单位地块的地上投资品产出，由于假定了在不考虑农地用途限制情况下，农户根据自身利益需求自由配置地上投资品，因此该变量在一定程度上反映了单位地块的市场价值，因此Af(x)代表被征农地总的市场价格。

s:补偿比例，大于等于零。依据假设四，每个未被征地农户都要支付同样的税负

Q(·):每个社会成员从政府征地用于公共品提供中所获得的公共品净收益，这里公共品净收益为公共品收益扣除征地成本之外的其他所有成本后的净收益。

2.模型构建

基于上述假设条件，一个最大化最大多数人利益的模型构建如下:

由于政府来决策征地数量，因此最优的征地数量应该满足下述等式为零，即

因此，在给定投资品规模x及征地补偿比例s的情况下，可以得出p，进而得出政府的最优征地规模A=pN。

而上述两个变量是由农户决定的，因此，基于农户农地被征收概率，引入农户的预期净收益模型如下:

对于政府而言，由于政府征地的数量A受补偿比例s的影响，补偿比例s越高，意味着征地成本越高，因此征地数量A越少，征地比率p越小，因此满足ps=∂p/∂s＜0。对于农户而言，补偿比例s越高，越能鼓励投资，因此地上投资品数量x越多，此时满足 xs= ∂x/∂s ＞ 0。

因此，对于农户而言，使自身收益最大化的补偿比例满足下式:

将(2)式代入(4)式可得:

基于此，讨论最优的征地补偿比例情况:

四、结论及不足

(一)对模型结论的解释

本文从政府行为角度出发，从公平和效率着手，并以政府征地用于公益性项目为例，构建农户征地补偿标准的理论模型，并与流行的市场价值补偿标准进行对比。研究结果显示，当政府行为是以追求最大多数人的最大利益为目的时，低于市场价值的补偿是既满足公平也满足效率原则的征地补偿标准。

模型结论为政策制定者提供了参考。在征地补偿实践中，征地补偿应以市场价值为补偿上限，以农地原有使用用途下的产值作为补偿下限。尽管许多学者都呼吁要提高农地征收补偿标准，以保护被征地农户利益。然而过高的补偿标准，一方面使未被征地群体负担较高的税负，另一方面，会使被征地农户形成过高的征地补偿预期，进而发生抢种栽种等道德风险。不仅如此，由于农地经营比较利益低，而补偿价格高，对于农民而言，等待征地就是一种理性选择，从而淡化保护农地意识。因此，政府还应该进一步释放保护农地，减少征地数量的信号。此外，由于农地具有较强的正外部效应，这就要求政府应将土地非农化收益的一部分让渡给未被征地农民，用于对农地经营活动的补贴，只有当农地经营成为农民的财富来源时，农民才能正视征地制度，积极地保护农地。

(二)模型设定存在的问题

由于本模型的构建是建立在一系列严格理想的假设条件下，因此，一定程度上偏离了中国实际，对现实的指导意义存在一定的局限性。主要表现在:一是，假设条件中将农户置于无知之幕下。这一假设条件的设立是为了保证各农户不因自身所处的境况而做出利己的决策，而现实中这一假设很难实现。二是，模型假设要求政府征地全部用于公共品提供，而现实中，政府征地相当比例是用于非公益性用地。三是，模型主要考察了平行间的利益关系，具体而言是未被征地群体、被征地群体间的关系，然而，各个群体内部仍然存在错综复杂的关系，如被征地群体间，对农地依赖程度高的和对农地依赖程度低的农户的补偿问题未曾体现。四是，尽管模型结论表明低于市场价值的补偿是最优补偿，但是至于低到什么程度的问题没有解决。

尽管模型设定存在若干问题，但是上述部分问题在当前条件下可以化解。在问题一中，尽管农户无法处于无知的面纱下，决定同一的且令所有农户信服的补偿比例，但是由于模型结论中理想状态下农户的补偿比例介于0～1之间，因此，政府而非农户决策不失为一个次优选择。另外，这一模型的设定并非完全脱离中国实际。不同于西方国家，由于我国存在较少的政府土地被征收的问题，因此政府与其他未被征地人处于同样的状况，以最大化最大多数人利益的模型构建满足了政府利益与最大多数人利益的契合，因此政府会主动做出最大化最大多数人利益的征地补偿决策。而且，在政府难以满足全体所有人利益保障的同时，一定程度上的放弃少数人利益而满足大多数人利益在某种程度上是满足帕累托改进的，但这并不意味着将少数被征地人利益置于不利地位，事实上，这种制度设计结果相比之前的补偿制度标准而言有所提高，因此对于少数群体而言也是有利的。

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