出租车改革困局破冰

杨未宏

对于网络约车这一互联网时代的新业态，管理者应该将更多权力下放给市场，对平台进行监管，才能真正实现行业升级及对创新的支持。

日前，交通运输部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），进行为期一个月的公开征求意见。

一时众说纷纭，莫衷一是。多位专家认为，在新旧业态的融合上，征求意见稿还是保留着旧业态监管的惯性，对新业态的态度不够开放，监管创新力度不明显，专车新政将会对专车创新形成绞杀，呼吁“立法”延期，给予行业更多的发展时间和空间。

利益之争

这是一项必须兼顾各方利益的改革。

监管部门对“网络约车”经历了从打压到允许的过程，此次“征求意见稿”出台，就是为“网络约车”“正名”的官方正式文件，从这个方面来讲，虽然限制不少，但积极意义不可忽视。

此次争论焦点集中于新旧模式之争，包括数量管控、车辆性质、监管对象、许可层级等。《意见》对出租车明确了数量调控的思路，对网约车的车辆及驾驶员明确了具体准入条件。同时，《办法》第十二条明确了从事网约车的车辆需符合的条件，其中包括“车辆使用性质登记为出租客运”；第六条对网约车申请条件进行了明确，强调“向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请”。

《中国经济信息》记者随机采访出租车司机、乘客、专车司机等数十人。对（网络约租车）应取得服务所在地管理部门核发的营运许可证件，专车使用性质必须登记为出租客运，对专车增设了报废年限、驾驶员资质、保险等行政审批事项，专车不能用多个平台接单等条款，多数受访者表示，用出租车的管理方式来管理专车，限制太多。乘客则更关心的是网络约车的安全、服务质量、个人隐私、公平等问题。

改革过程中，管理公司、司机、消费者的利益纠葛是一个绕不开的话题。上海三亦城市规划设计有限公司的徐康明认为，这次出租车行业如果改革，应该抓住三个核心利益：第一，确保乘客的权益；第二，保障司机的权益；第三，如何与其他客运模式形成协同发展。

“政府制定这些意见，最终要站在保护消费者利益的角度。”北京大学国家发展研究院教授张维迎表示。

反馈焦点

10月26日，交通运输部网站公布了来自网站留言、电子邮件、信函和电话等多种渠道的反馈意见。

半个月来，交通运输部共收到各类意见3220件。这些意见和建议，有的是赞同和支持，有的是批评和质疑；有的是表明个人对两份征求意见稿的态度，有的是针对改革重点问题提出的意见和建议，有的是对两份文件具体条款和文字表述提出修改建议，还有的是反映当地出租汽车行业管理情况和个人诉求等建议。

经初步汇总梳理分析，除了反映当地行业管理相关问题及诉求的意见外，意见主要集中在以下方面：一是“专车”是否应作为新业态纳入管理；二是出租汽车新老业态是否应当实行数量调控；三是巡游车经营权改革问题；四是网约车的车辆条件和标准问题；五是网约车与巡游车驾驶员从业资格管理问题；六是巡游车和网约车价格机制和燃油补贴政策；七是规范网约车经营行为；八是驾驶员权益保障问题；九是加强打击非法运营问题；十是关于私人小客车合乘与规范发展问题。

对于上述意见和建议，交通部表示将进一步完善政策，真正取得深化行业改革的最大“公约数”，体现好这次改革的重要遵循，也就是“核心是乘客为本、关键是兼顾利益、途径是改革创新、前提是规范市场、方法是统分结合”。

难破垄断

今年以来，出租车市场并不平静，有调价风，也有罢运潮，更有“专黑之争”。

众所周知，我国出租车行业真正的问题在于出租车行业僵化滞后的管理体制。如今，出租车管理体制问题已十分突出，乘客、司机、业主、政府都不满意，形成了典型的“多输”局面。

不同的地方政府拿出了不同的解决方案。据不完全统计，2015年以来，上海、厦门、桂林等10多个城市已对出租车运价进行调整。

同时，在上海、武汉、南京、杭州等多个地方城市，地方政府在减少份子钱方面也在进行积极尝试。近日，滴滴快的联合上海市有关部门和传统出租车公司，以组织“出租汽车驾驶员服务社”的形式，试水服务费取代“份子钱”或挂靠费的出租车管理模式。不过，该服务社目前仅针对上海市的个体出租车户。值得一提的是，杭州甚至还把今年已经收上来的“份子钱”退还给了出租车司机。

出租车调价或降费仅是治标之策，要从根源解决出租车困局，应该打破垄断经营，开放市场竞争。此次改革方案提出了一系列措施。

《意见》明确要求，出租车经营权不得炒卖和擅自转让；对出租车经营权实行期限制，逐步取消有偿使用费；新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体，各地不得新出台经营权有偿使用政策。

有专家认为，《意见》本质上是采取的特许经营模式，要求“平台、车辆、人员都经过行政审批”，然而这不但在现实中造成重重困难，也将让专车行业此前的努力付之东流，这种人为抬高创新门槛的做法，看似前进，实则倒退。

交通部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任虞明远表示，出租车的改革意见更多的是一个指导方向，给地方留出了很大的空间，比如运价、数量的制定都“放权”给地方，让地方根据实际情况加以调整。

发改委专家张国华曾撰文表示，管制对市场最严重的扭曲，无疑在于数量管制和严格的准入审核造成出租车公司垄断运营，随之而来的是高额的垄断收益，这也造就了“官制”之殇。

融合发展

在《共享经济：重构未来商业新模式》一书中，作者罗宾·蔡斯提出，互联网专车、快车与出租车行业产生的摩擦，其实是创新速度超过行业秩序和监管规定适应的体现。

网络约租车等新兴业态对传统出租车行业最大的冲击，并非挤占了传统出租车行业的利润空间，事实上，许多传统出租车反而可以借助新兴的模式谋取更多利润。最大的冲击，乃是商业模式与行业形态的冲击，显现出来的，是传统的出租车管理体制无法适应网络时代、数字时代的社会环境，无法利用新技术、新渠道对既有的管理体制予以调适，无法有效吸收、整合新兴商业模式所带来的机遇。

交通部科学研究院交通财政与金融研究所常务副所长胡方俊认为：“健康的出租车市场环境要考虑技术发展和市场实践。以前的监管方式是建立在信息不对称的基础之上。现在，政府、企业、司机、乘客的信息共享、互动程度高，必须从老百姓的利益出发，在体制上做出大变化，才可能获得改革的真正成功。”

对于专车这一互联网时代的新业态，管理者应该放弃出租车沿用的行政审批制，将更多权力下放给市场，借鉴电商经营，对平台进行监管，才能真正实现行业的升级，以及对于创新的支持。

相关专家建议，政府未来一方面应通过“互联网+”对传统出租车行业进行改造，引入互联网对服务进行监督，鼓励传统出租车通过互联网来分配利益，共担风险；另一方面，要科学规范专车管理，建立专车平台、司机和乘客多元利益共享的科学分配机制。

承认专车身份仅仅是第一步，如何加强监管、建立市场标准和规则、合理保障各方利益，是难以回避的后续考题。

全国律协知识产权专业委员会委员、法学专家汪涌表示，立法的关键是要倾听民意，在“看不准”的情况下，可让地方去试行。待一两年后摸索出一些行之有效的方法，探索出成功经验，让一些运行中的问题暴露出来，彼时再调整利益的机制，这样会更好。endprint