基层检察机关监督行政违法行为的路径探索

葛阿刚

内容摘要：检察机关督促行政机关纠正其违法行使职权或者不行使职权的行为，具有明确的法律依据和充分的现实基础。当下，可以综合运用检察建议、支持起诉、督促起诉并提起公益诉讼、“两法衔接”机制及检察资源整合等多种监督手段和方式，构建多元化的监督体系，形成点面结合、条块清晰、横纵交错的监督格局。

关键词：基层检察机关 行政违法行为 监督 路径

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。这是党的全会历史上首次以“决定”的形式为强化对行政权的检察监督而作出的重要制度安排。2015年5月8日，曹建明检察长在政法领导干部全面推进依法治国专题研讨班上为检察系统学员作专题报告时指出，“四中全会赋予检察机关监督行政违法行为新的职责，是党和人民对检察机关的信任与重托。我们要认真研究、稳步探索、抓好落实，加强对行政违法行为的监督，在法治政府建设中发挥积极作用”。履行好这一新的光荣职责，首先离不开路径的探寻。为此，笔者以立足检察职能为前提，认真思考了监督行政违法行为的切入点。当前，可以充分调动一切积极因素，综合运用检察监督手段，构建多元化的监督体系，形成点面结合、条块清晰、横纵交错的监督格局。

一、充分运用检察建议

检察建议是检察机关为促进法律的正确实施、督促行政机关依法行政，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案情况，向有关单位发出纠正、改正违法行为或移送案件的建议，包括纠错建议、改正建议、处置建议和移送犯罪案件建议等。检察建议通过被建议单位的自觉接受、采取行动而发挥作用。从性质上讲，检察建议不是一般意义上的检察机关参与社会管理、预防腐败的形式，也不是法律监督权的延伸或补充，而是针对行政行为的一种综合性的检察监督方式。为提高检察建议对行政行为的监督效果，应进一步完善检察建议适用的一般规则，包括检察建议应当遵循的原则、检察建议的适用情形、检察建议的提出程序、检察建议的内容要求、对检察建议采纳情况进行跟踪了解以及检察建议在检察院内部的归口管理等内容。如，2013年8月，宣化区人民检察院辖区河子西乡下八里村土地纠纷事件，严重影响到宣化区北外环路的建设进度。事发后，宣化区人民检察院派出三个涉农检察工作组深入辖区所属乡镇，就农村土地承包、土地流转、财务管理等情况进行详细调查，对其中的涉法问题依法调查，进行处置，并根据调查处置结果，以建立健全支农惠农制度、强化对涉农干部的法制教育、加大支农惠农政策宣传和提高农民法律意识为主要内容向区政府提出检察建议，为政府相关职能部门堵塞漏洞、加强管理提供了参考。

二、加大支持起诉力度

支持起诉是民事诉讼法的基本原则之一，对保护当事人诉权、补强诉讼力量具有重要意义，检察机关可以支持公民、组织起诉，有效地缓解弱势群体怕起诉、起诉难的问题。相对民事起诉而言，行政相對人更怕起诉或起诉更难，实践中行政诉讼高撤诉率就是例证。基于检察监督权，检察机关对于受到行政违法行为侵害的行政相对人是否可以支持起诉，行政诉讼法尚未作出明文规定，但从有效监督行政权，解决行政相对人在受到侵害后无力、不敢或不能进行诉讼的实际情况来看，支持起诉应作为一种检察监督措施。特别是在实践中，符合起诉条件的行政相对人向法院提起了诉讼，法院拒收起诉材料、或者在收到起诉材料后不出具收据、不予答复时，检察机关应以支持起诉的方式进行监督。

三、加大督促起诉力度，代表国家提起公益诉讼

传统理论认为，民事诉权基于私权产生。但随着社会经济的发展和社会生活方式的转变，利益的外延在不断扩大，基于公权也可以产生民事诉权。党的十八届三中全会提出了国家管理主体多元化的理念，行政机关既是国家所有权的行使者，又是社会公共事务的管理者。赋予行政机关以民事诉权，可以通过强化监管手段，最大限度地维护公共利益，弥补行政执法的不足。在行政管理中，行政机关对社会管理应由单一管制向多元主体共治转变。行政司法化，特别是涉及社会公共利益的问题通过司法途径解决，有利于提高行政执法效率，实现社会公平正义。因此，赋予行政机关提起诉讼的原告资格，可以通过公正程序实现公益目标，提升社会治理能力。行政机关作为国家所有权的行使者和公共事务的管理者而享有的诉权，不同于一般民事主体享有的诉权，不能随意处分，也不存在当事人意思自治的问题，要坚守“公权和公益不可随意处分原则”。行政机关承担的通过诉讼实现的公共管理职责，兼具权力和公法义务双重属性，必须履行，不可放弃。换言之，行政机关放弃诉权即构成失职。此点正是检察机关行使监督权的依据，也是检察机关督促起诉制度存在的法理基础。

党的十八届四中全会明确提出，“要强化检察机关对行政违法行为的法律监督，探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致行政违法行为缺乏有效司法监督。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

四、借助“两法衔接”平台，构建行政执法检察监督工作机制

定期或不定期地组织行政执法部门举行联席会议，就行政执法工作的规律、特点和趋势进行交流，就行政执法工作中存在的重大或者倾向性问题进行通报、会商、分析、研讨，加强各方之间的协调配合，形成打击和预防渎职侵权犯罪的合力，促进执法资源的合理利用，实现行政执法与刑事司法的有效衔接。以宣化区人民检察院为例，2013年以来，宣化区人民检察院多次牵头组织辖区纪检监察及行政执法单位召开“两法衔接”联席会议，明确行政执法机关移送检察机关渎职侵权案件的职责和程序，明确检察机关接受移送渎职侵权犯罪案件的职责和程序，明确不移送渎职侵权案件的责任和后果，确保渎职侵权案件的正常移送。

五、优化检察资源配置，依托行政执法信息库强化对行政执法的检察监督

我国行政法中的主要法律，如行政处罚法、行政复议法、行政许可法等均规定了行政公开原则，故政府行政信息公开是检察机关获得行政执法信息的制度保障。宣化区人民检察院制定并出台的《张家口市宣化区人民检察院服务全区经济社会发展大局的二十二条实施意见（试行）》第11条提出，“宣化区人民检察院将开展‘行政执法专项法律监督活动，强化检察机关对行政执法部门的法律监督”。具体设想是以关注民生民利、保护群众合法权益、保障企业健康发展为出发点，依托行政执法信息库与行政执法统一投诉举报平台，对行政执法活动实行法律监督，受理群众对行政执法部门在工作职责、执法规范、工作作风等方面的咨询、投诉、举报、建议等，对举报投诉线索实时反馈并对处理情况进行跟踪，涉嫌职务犯罪的，依法立案侦查，以法治思维和法治方式指引、规范行政执法机关依法行政。2013年7月，宣化区人民检察院辖区质量技术监督局接群众举报，有人在河子西非法加工建筑用伪劣钢材。宣化区人民检察院侦监部门立即会同技术监督局第一时间到达被举报地点，将现场物品及设备封存并送检。经调查核实和初步取证证实，犯罪嫌疑人租住河子西一院落非法为建筑工地进行钢筋的二次加工，将合格的螺纹钢拉细拉长后赚取差额利润。在宣化区人民检察院监督下，技术监督局及时向公安机关移交了案件线索。线索移交后，宣化区人民检察院又多次派员到宣化区公安分局经侦大队进行指导，监督立案。本案的成功办理，正是优化检察资源配置，依托行政执法信息库的结果。因此，检察机关可以加强这方面的工作，强化对行政执法的监督。