宅基地改革，把完整产权还给农民

《深化农村改革综合性实施方案》中的宅基地制度改革基本思路，包括“保障农户依法取得的宅基地用益物权”（使用权与收益权），“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”（转让权与收益权），“探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”（金融功能与转让权）等。向赋予农民完整产权趋近，有针对性，意义极大。

陈斌 南方周末评论员

市场化改革的大车，是由产权改革与价格改革两匹马牵引的共轭改革。

2015年又是一个改革年。价格改革方面：2015年10月12日，中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》，提出“放开竞争性环节价格，充分发挥市场决定价格作用”，成为新一轮价格改革的纲领性文件。

产权改革方面：2015年8月24日，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出“以管资本为主”的新理念，是新一轮国企产权改革的指导性文件；2015年11月2日，中国政府网公布中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》，是新一轮农村产权改革的指导性文件。

这份文件提出：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，并提出了宅基地制度改革的基本思路：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

趋向让农民拥有宅基地的完整产权，这是对历史与现实的一个重大交代。此话怎讲？

宅基地本无事

简单梳理一下1949年以来中国宅基地制度的流变。

从三大改造说起。关于农业社会主义改造，官方表述为：到1956年底，参加初级社的农户占总农户的96.3%，参加高级社的达农户总数的87.8%，基本上实现了完全的社会主义改造，完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。

所谓“社会主义改造”，指的是“生产资料公有化”，并非要将一切财物收归国家所有或集体所有。根据生产资料/生活资料两分法，生活资料仍归个人所有。农业社会主义改造三阶段：互助组→初级社→高级社，生产资料集体化程度逐次提高。那么，根据当时法律政策，宅基地要不要被集体化呢？

1956年6月30日，全国人大通过《高级农业生产合作社示范章程》。第13条规定：入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有；社员私有的生活资料和零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需工具，仍属社员私有，都不入社。第16条规定：社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。根据上述规定，房屋+宅基地（房屋地基）作为生活资料仍归个人所有。

天下本无事。如果没有后面的人民公社一揽子事情，就不会出现现在的宅基地问题。宅基地问题是人民公社遗留问题。

人民公社遗留问题

1958年9月1日与4日，《红旗》第七期与《人民日报》先后刊发《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》。第5条规定：在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上，社员转入公社，应该交出全部自留地，并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有，但可以留下小量的家畜和家禽，仍归个人私有。

这一条的要害是将宅基地（私有的房基）归入生产资料范畴，要求公有化（全社所有）。虽然是“试行”+“简章”+“草稿”，但河南嵖岈山卫星人民公社可是“天下第一社”，是人民公社化的母本。宅基地问题由是而起。

1962年9月27日，中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，即“人民公社六十条”的第三版/最终版。第21条规定：生产队范围内的土地，都归生产队所有；生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。沿袭了嵖岈山卫星人民公社将宅基地视为生产资料要公有化的观点，只是从“全社所有”降级为“生产队所有”。

但是，该条例第44条又规定：要保障社员个人所有的一切生活资料，包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等，和在银行、信用社的存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯。

第45条更是明确规定：（1）社员的房屋，永远归社员所有。（2）社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。（3）任何单位、任何人，都不准强迫社员搬家。不经社员本人同意，不付给合理的租金或代价，任何机关、团体和单位，都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要，必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。

归纳一下这些规定：宅基地-生产资料-集体所有-不能买卖VS房屋-生活资料-个人所有-有权买卖。但问题来了：房屋附着在宅基地之上，房地在买卖上不可分离，怎么整？

所有权与使用权分离

一个解决路径是回到将宅基地界定为生活资料的正统社会主义观点，但历史选择了另一条路径。客观地说，如果我们生产资料与生活资料分别理解为资本品与消费品，那把宅基地及土地归入生产要素/资产/资本品范畴，也是合理的。

1963年3月20日，中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》转发了国务院农林办公室整理的《关于社员宅基地问题》，规定：（1）社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。（2）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。

这个仍然有效的中央规范性文件提供了一个解决路径：将宅基地的所有权与使用权相分离，所有权归于集体，使用权归于个人，这样宅基地使用权+房屋所有权就可以买卖转让了，并且还没有限制转让的对象，理论上城乡居民都可以买。照理说，宅基地问题解决了。

改革开放后对宅基地的法律政策，均源于此。1998年修订的土地管理法第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。2007年物权法第13章为“宅基地使用权”，规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定（第153条）；已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记（第155条）。

产权再次缺损

但新的系列问题又出现了。问题之一：对交易范围的限制。2008年建设部出台《房屋登记办法》。第83条规定：申请村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。第87条规定：申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。这是将农村村民住房所有权（+宅基地使用权）的交易范围限制在本村。

问题之二：对交易对象的限制。1999年国办《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2007年国办《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》更是明确规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。将城镇居民从交易对象中排除了出去。

问题之三：对宅基地使用权抵押等金融功能的禁用。1995年担保法第37条规定宅基地的土地使用权不得抵押。2008年物权法第184条沿袭了这一规定。

完整产权的意义

这里讲一下产权的基本原理。所有权与产权不是一回事，前者指的是谁名义上拥有这项财产，后者指的是谁拥有这项财产的使用权、收益权与转让权。一项财产的所有权与产权是可以分离的。1963年的中央规范性文件在中国开创了将宅基地所有权与使用权分离，深合新制度经济学的基本理念。现在城里的商品住宅，购房者既买了房子，也买了70年的国有土地使用权，也是基于同样的逻辑。只不过，宅基地使用权理论上是永久的。

不过，商品住宅是可以转卖的，与其不可分离的70年国有土地使用权也随之换了业主，并且城乡居民甚至外国人都可以购买，还可以办理按揭抵押贷款，这等价于70年国有土地使用权是可以转卖与抵押的。另一个佐证是开发商拍下的国有土地使用权，既可以转卖给别的开发商，也可以抵押给银行以获得开发贷款。

一比较，问题来了。农村房屋+宅基地使用权不能卖给城里人，不能卖给村外的任何人，只能卖给本村的农民，极大地削减了这项财产的转让权与收益权。道理是简单的供求关系。把一项商品的卖家强制缩减了N个数量级，需求被大大削减，令其市场价值大贬。

同时，也别低估了禁用金融权能的后果。能否使用金融杠杆的小小差别，引发的效应极大：一是借助杠杆令城里人拥有的资产价值远远多于农民，二是使用杠杆能增加资产的流动性，让死的、有形的资产变成活的、无形的资本，从而创造更多的财产性收入。

秘鲁经济学家德索托认为，许多发展中国家的穷人穷≠没有资产。他估算，在发展中国家，由穷人占有但不合法所有的房地产资产总额超过9万亿美元。有资产还穷，此话怎讲？

穷人持有大量资产：没有门牌的房子，没有确权的商铺与土地及没有登记的工厂等。但因为没有得到合法的产权登记、确认与表述，这些资产，首先只能在高信任但狭隘的熟人圈子中进行流转交易，限制了交易对象与市场范围；其次不能使用抵押等金融功能，从而无法转化为活的资本。办信用卡对白领来说易如反掌，但对与金融绝缘的穷人来说难于登天。中国宅基地问题与这个问题是高度同构的。

其实，不让城里人买宅基地，不让农民抵押宅基地使用权，一个初衷也是为了保护农民利益，不让“狡猾”的城里人与银行“骗取”农民的宅基地，但这是把农民当成没有行为能力、不能保护自身权益的“傻子”了，更是出于对完整产权与资本化关系的无知。事与愿违，结果是以保护农民之名收伤害农民之实。

一个类似问题是股权分置，问题起于为了确保对国企的控股，规定高比例的国有股份不能流通。因为有人认为，国有股流通会动摇“公有制主体地位”。后来政府想把一些国有股流通，却发现流通股持有者强烈反对。这才如梦初醒：股份和其他财产一样，限制了其转让权，也就限制了其收益权，价值会大打折扣；国有非流通股的安排，反不利于国资保值增值。最后，2005年股权分置改革，以非流通股向流通股支付对价的方式逐步实现全流通。

以上初步阐释了完整产权的价值与巨大威力。

《深化农村改革综合性实施方案》中的宅基地制度改革基本思路，包括“保障农户依法取得的宅基地用益物权”（使用权与收益权），“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”（转让权与收益权），“探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”（金融功能与转让权）等。向赋予农民完整产权趋近，有针对性，意义极大。

2015年11月3日，新华社发布的中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出：维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。明确“进城落户农民”亦享有宅基地产权，不可忽略。