内蒙古构建北疆安全稳定屏障的长效机制研究

常文清

内蒙古构建北疆安全稳定屏障的长效机制研究

常文清

一、影响内蒙古安全稳定的主要社会矛盾和主要因素分析

（一）群体性上访事件的现实危害性依旧客观存在

近年来，全区信访数量虽持续下降，但形势依然严峻，特别是群体性上访事件仍在高位运行，隐患增多，具有以下几个突出特点：一是参与主体多元化，发生原因复杂。除工人、农民和城镇居民外，离退休人员、退伍军人、民办教师等也都参与其中，部分利益诉求群体异常活跃，网上串联活动十分活跃，甚至进呼群访、进京非访，极力造声势、施压力。二是反映的问题集中在征地拆迁、企业转制、社会保障、涉法涉诉、历史积案、环境污染、拖欠农民工工资、退伍转业军人安置等方面。2014年，全区群体性上访事件总数虽然同比下降，但企业改制、环境污染、房产物业等矛盾纠纷引发的群体性事件上升突出。三是择机性强，滞留时间长。许多群体上访将时间定在重大节会、重要活动期间，并长时间滞留，有意扩大影响，以达到上访的目的。四是部分参与者的上访方式由过去的申诉、请愿等非对抗性行为向堵、闹、缠等对抗性行为转变，导致异常信访、极端信访、突发事件明显增多。五是有些群体性上访事件较多发生在多民族杂居地区和基层政权设置“悬空”、政府管理“缺位”的地区，涉及群众的切身利益，处置难度大、要求高。

（二）网络舆情事件已成为激化社会矛盾的“助推器”

网络已经成为公众反映自身诉求，寻求舆论声援，维护自身权益的重要平台。从内蒙古来看，近年来，网络舆情事件由以往间隙性“上演”转呈集体性“井喷”态势。其显著特征主要表现在以下几个方面：一是网络舆情复杂化，负面舆情呈多发态势，涉及领域广泛。涉及内蒙古的网络舆情主要集中在社会民生、经济发展、干部作风、司法执法、征地拆迁、生态环境、政府管理、事故灾害等领域。二是社会矛盾网络化，网络舆情形势严峻。一些长期积累的社会矛盾、久拖未决的信访案件成为网民的爆料内容，由于该类舆情在现实中没有得到妥善处置，因而会在网络上反复出现，引发大量网民围观。三是利用网络媒体肆意放大社会矛盾，致使社会矛盾呈现网络化，网络问题政治化、民族化、事件化的现象愈加凸显。部分涉及少数民族群众的群体性苗头事件引起网民广泛关注，一些不法分子和民运分子在互联网上大量发表文章和上传图片，极力炒作造势，散布不实言论，煽动民族情绪，试图将矛盾纠纷政治化、民族化、事件化，图谋产生“多米诺”骨牌效应。

（三）边境地区的社会化管控亟待加强

内蒙古的边境线长约4262公里，有16个对外开放口岸。进入新世纪以来，影响内蒙古边境地区社会和谐稳定的复杂的、不安定因素增多，给边境管理带来更高的要求。特别是随着围封禁牧、生态移民、撤乡并镇、城镇化政策措施的相继实施，边境地区众多牧民群众搬迁至城镇及各移民区，加之大多数青壮年牧民外出打工，部分边境一线居民数量急剧下降，部分边境前沿地带空虚状态日益严重，从而产生诸多安全隐患。特别是内蒙古边境线漫长，边境地区地广人稀，公共管理资源稀缺，缺少天然屏障，利于不法分子潜伏隐藏。受到警力、装备、自然环境等因素的制约，目前无法做到全线布防、万无一失。越界捕捞狩猎、盗挖药材、贩卖枪支弹药、偷越国境的涉外案件仍时有发生，隐患不可忽视。

（四）宗教极端势力的渗透破坏活动日益加剧

在内蒙古境内的一些地区，私设宗教聚集点，非法宗教活动屡禁不止，受害群众逐年上升，这已成为影响地区社会稳定的潜在危险。这些邪教组织广泛发展信徒，培育骨干，非法传道，进行各种违法活动，造成恶劣影响，严重危害社会治安。尽管还没有发生类似山东招远“5.28”影响恶劣的案件，但去年上半年全区公安机关破获的邪教组织违法犯罪案件数却同比增加了2倍多，涉案人数达千人以上，这表明各类邪教组织的渗透、破坏活动日益加剧，其危害后果不容小视。

（五）境内外敌对势力的渗透、侵扰活动愈加活跃

当前，国内外敌对势力对内蒙古的渗透、侵扰活动愈加活跃，已经成为威胁内蒙古和谐稳定的重要因素。一是多股敌对势力加紧勾连聚合。近年来，“蒙独”、“藏独”、“疆独”分裂势力以及民运分子在境外频繁策划实施集会纪念、游行示威等活动，并建立反华网站，创办反动期刊，宣传炒作内蒙古民族方面热点敏感问题，极力为反华分裂活动宣传造势，意图在内蒙古境内挑起事端。二是敌对势力渗透破坏的现实危害性逐年增大。近年来，境外敌对势力频繁插手炒作内蒙古环境污染、资源开采、征地拆迁等敏感热点问题以及因草牧场纠纷引发的群体性事件和民生领域的突发偶发事件，对我区渗透破坏的现实危害性逐年增大。

二、着力加强北疆安全稳定屏障的长效机制建设

（一）构建和完善人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”综合调解机制

我们不仅要采取扎实有效的措施积极预防和减少各种不稳定因素，还要客观理性地认识当前内蒙古各类复杂矛盾纠纷多发的实际，充分发挥调解工作化解矛盾纠纷的重要作用，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等多种办法，统筹化解矛盾纠纷。建立矛盾纠纷综合调处工作平台，能有效解决基层调解力量相对分散、衔接不够的问题。具体来讲，应在市（区）、旗县、苏木乡镇、嘎查村居四级逐步建立起立体化、网格状调解组织。市、旗县、苏牧乡镇三级建立“重大矛盾纠纷联合调解中心”，它是地方重大矛盾纠纷调处的专门工作机构，以“统一受理、分级负责、归口管理、限期办结”为原则，充分行使矛盾纠纷调处权、矛盾纠纷分流指派权、矛盾纠纷调处督办权、矛盾纠纷调处责任追究建议权等权力，对重大疑难矛盾纠纷组织、协调、调度有关部门联合进行调处。

（二）建立健全民生保障机制

进入新世纪以来，内蒙古的社会结构、经济发展、人民生活等各个领域仍然存在着一些亟待解决的突出问题。消除贫困、改善民生、促进社会公平正义的任务依然十分繁重。只有建立健全民生保障的有效机制，才能促进社会和谐安定。要着力加强对教育、医疗、住房、就业、收入分配、社会保障等与民生问题息息相关领域的改革和资金投入，使改革的成果更多地惠及各族人民群众，着力帮助城乡弱势群体、贫困群体解决现实困难、理顺情绪，使他们切实感受到党和政府的温暖。另外，应把民生民权立法保障置于优先位置。要重点关注收入分配、住房保障、教育就业、医疗卫生、社会救济等制度改革中出现的新情况、新问题，以及农村土地征占、城市房屋拆迁、劳动合同签订、农民工权益保护等问题，对已有的地方法规、规章进行修改和完善，并制定具体的、具有可操作性的实施细则。其次，加快流动人口和特殊人群管理和服务方面的立法，为社会治理及其创新提供制度保障。

（三）建立健全风险评估机制

党的十八大报告将重大事项社会稳定风险评估机制作为“加强和创新社会管理”的重要内容。这一重要机制已在内蒙古推广，但各地执行的程序各异，牵头组织的政府部门不同，在确定评估主体时一般遵循“谁主管、谁评估”、“谁建设、谁评估”的原则，因而无法保障评估的中立性、客观性、公正性。所以，启动涉及重大事项社会稳定风险评估程序时，应引入第三方参与机制或第三方独立评估机制，第三方包括专业评估组织、研究机构、专家学者等。作为独立的第三方，其开展稳评工作可以最大限度地减少利益相关方的影响，从而有效地纠正政府部门利益主导的评估缺陷，增强稳评工作的中立性、公正性。

（四）健全与创新利益表达机制

1.继续完善人民代表大会制度和人民政治协商制度，使之成为各阶层群众代表进行利益表达的最重要的渠道，实现不同的阶层利益诉求、意见建议都能及时予以充分表达，为防范和化解社会矛盾搭建重要制度平台和公共“场域”。例如，参照各类弱势群体人数比例，设置专职人大代表和数额，并提高代表的参政意识、代表意识、责任意识，使各类弱势群体的利益诉求能够自由开放地表达出来，从而引起社会方方面面的重视。

2.建立健全听证制度。为了获取客观利益信息以服务于决策，政府有关部门通常都要组织听证会。但是，一些流于形式的听证往往引发社会利益主体的厌恶与反感，形成对政府部门决策的不信任与不合作，甚至激化一些社会矛盾和纠纷。因此，应以立法形式强化听证程序、合理扩大听证事项范围、适度增加各利益群体代表人数、提高利益相关者所占比例，等等。

3.推动社会组织的健康发展，提高利益表达的有效度。当前，社会组织已成为利益表达的一个重要载体，它能够凝聚不同的利益诉求，并能有效地向政府部门传递相关的利益表达。因此，应进一步激发社会组织的活力，建立健全社会组织的规章制度，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。特别是要出台政策措施，祛除有关社会组织的官方色彩，推动社会组织向现代“独立型”转变。此外，应鼓励成立行业组织、公益组织、服务组织等社会组织，以利于整合分散的利益诉求，实现利益表达的规范化、制度化、组织化。

（五）着力加强和创新网络虚拟社会治理机制建设

1.要充分利用自治立法权，加强与互联网相关的法律法规建设，进一步规范网民的上网行为，有效遏制恶性网络舆情事件的发展。但要坚持科学、民主立法，注意把握好保障公民正常话语权与规制网络不法行为的平衡点。绝对不能过度设置义务性条款，剥夺公民正常的话语表达权利，应充分尊重网络民意。当前，急需将“上网实名制”规定为立法条款，可有效减少网络侵权事件的发生数量，提高打击网络不法行为的破案效率。

2.积极完善网络舆情事件的预警应急机制。首先，各级网络监管部门应进一步完善和优化网络舆情事件的预警应急机制，大力强化舆情信息的及时收集、反馈，简化报批程序。特别是 在“3.14”、“7.5”、“5.11”、“10.20”等敏感节点，强化对网络动态的监控，一旦发现网络群体性事件的苗头就启动快速反应机制，及时将信息反馈给涉事部门，以便提前预警、提前处置；其次，进一步建立和强化各级公安、保密、宣传等网监部门的联席会议制度，明确分工，合理组织，相互配合，主动设置议题，合理引导网民关注社会热点问题；再次，健全网络舆情发布平台，合理安排事件报道、新闻评论等栏目，将客观、真实的信息及时发出，澄清事实真相，抵制虚假信息，争取网络民意。

（六）建立健全边境地区的社会化综合管控机制

1.建立健全边境地区社会治安综合治理的科技化防控机制。这是动态环境下强警增效、克服警力不足问题、化解治安突出矛盾的重要途径之一。特别要按照“总体规划、重点管控、分步实施”的原则，对边境地区社会治安动态视频监控建设进行整体规划，逐年加大资金投入，逐步实现对口岸边检站、“无人区”偷渡重点防范区域的全面视频监控，增大边境地区防范及易发案部位治安动态监控的覆盖面。

2.大力实施和加强安民固边工程和群防群治组织建设。内蒙古应相应大力实施和出台多项安民固边政策，加大对边境旗县以及口岸城市的政策支持、项目建设和财政转移支付，鼓励和引导农牧民群众安心在边境地区生产生活，减少内迁人口数量，增强边境地区的人口吸附力。还应逐步推动职业护边员组织建设，并将社会治理薄弱的边境前沿地带的农牧民群众发展为边情信息员和边境堡垒户，补助待遇纳入财政预算，统一定时发放，提高群防组织成员的工作积极性。

（七）深化与俄蒙的互利互惠合作机制建设

1.深化警务合作机制建设。应通过会谈会晤、直通电话、现场办公、信函往来、联合演练等形式，积极与俄罗斯、蒙古国边防机构开展卓有成效的合作，在执勤业务、防范技能、处置事件、联合反恐等方面加强交流，进一步建立和完善口岸跨境流量信息通报、紧急救助、联合处突等制度，及时解决各类突发事件，联合打击违法犯罪活动，切实维护出入境人员的合法权益。特别是在现有合作的基础上，每年积极协调组织双方所属对应机构之间联合开展处突演练，以有效提升中俄、中蒙联合处置口岸突发事件的能力。

2.加强经济领域的合作共建。首先，依托友好城市，加强与俄蒙在基础设施建设、生态环境保护、矿产资源利用方面的合作共建；对俄蒙援建项目时，适当设立一些民生项目，切实让该国民众得到实惠、感到温暖，进一步拉近该国民众对我国的感情，为双边睦邻友好关系的长远发展、双方边境地区的长治久安奠定坚实基础。其次，加强与俄蒙在口岸劳务输出、投资企业权益保护方面的政府间谈判，为构建平等互利的投资环境和中俄蒙经济走廊建设创造条件。

（作者单位：内蒙古自治区社会科学院政治学与法学研究所）

责任编辑：张莉莉

此文系国家社科基金委托项目“北部边疆历史与现状研究”2014年度立项课题“内蒙古构建北疆安全稳定屏障的长效机制研究”（课题编号：BJXM2013-47）结项成果。