解决南海问题：构建海上丝绸之路的战略透析

崔 波

解决南海问题：构建海上丝绸之路的战略透析

崔 波

“一带一路”倡议，是新一届中央政府的中长期对外大战略，将统领中国未来8-10年的对外关系，并在平衡区域发展、调整经济结构、促进产能转移与产业升级等方面影响国内经济。因此，在建设21世纪海上丝绸之路的过程中，与此不一致或冲突的政策势必要做出调整。

东南亚地区自古以来就是海上丝绸之路的重要枢纽。中国倡议与东盟构建命运共同体，2020年双边贸易额可能达到1万亿美元，这决定了东盟将成为21世纪海上丝绸之路的最大枢纽。而南海问题是中国与东盟关系的短板，海上丝绸之路的提出，为解决南海问题提供了契机，并催生中国南海新战略。

一、南海争端问题的由来和新动向

近年来南海问题呈现出危机化的发展趋势。在国际政治中，危机这一概念主要包括以下基本因素：至少两方介入；主要目标和价值对立；彼此之间有冲突；各方有所互动和处于一种紧张状态。这一定义反映出了南海地区形势的发展现状：首先，南海地区的主权争端直接涉及到“五国六方”，即中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱等5个主权国家以及中国台湾1方，而美国“重返东南亚”外交战略的实施，使得南海问题进一步国际化和复杂化；其次，南海问题的各方在主权领土归属这一主要目标和价值观念上彼此对立，2个主权国家（中国和越南）都声称对南海的南沙和西沙海域拥有全部主权，而其他国家则对南沙群岛部分地区提出了主权要求；再次，有关各方在这一地区的互动冲突有所强化，特别是2011年以来，相关各方在南海问题上更是频繁交锋。面对趋于危机化的南海问题，如果不善加处理将会直接影响到中国和平发展大局。

南沙群岛地理上扼守海上交通要道，经济上拥有丰富的油气资源，决定了其在南海地区重要的地缘战略地位。自上个世纪90年代中期以来，中国在南海问题上的政策是在主权、发展和安全利益三者之间寻找平衡点。在相当长的一段时期内，中国对南海周边有关国家蚕食侵占南沙海域部分岛礁、开采油气资源等行为采取了允忍的态度。但是，随着中国经济的发展和综合国力的提高，南中国海对于中国的战略意义也越来越为重要。一方面，经济的快速增长带动了中国对于石油资源的需求，从非洲、中东等地区进口的石油都要经过南海海域，这一海域直接关系到中国能源进口通道的安全。另一方面，南海地区所蕴藏的丰富的油气资源对于中国的战略意义也逐渐显现。有报道称，为保证能源自给、满足国家经济发展的要求，中国欲将南海打造成“深水大庆”。在南海战略地位提升的同时，中国在南海问题上利益诉求的重点也逐步转向捍卫这一区域的主权与领土完整，维护相关的海洋权益，针对南海周边国家的侵权行为则采取了更加积极的应对措施。

“海上丝绸之路”倡议提出以来，中国在东南亚的早期收获不少：与老挝、越南商定共建跨境经济合作区，与印尼开展产业园区合作，与马来西亚的“两国双园”形成规模，与印尼、柬埔寨、缅甸深化港口营建合作 ，而中老铁路、澜沧江—湄公河国际航道二期整治，以及中国—东盟海上合作基金所支持的项目等也各有进展。“海上丝绸之路”的升温和亚投行的广受追捧，显示出中国的经济影响力正转化为周边国家的发展机遇。

二、海上丝绸之路的路径与逻辑

“一带一路”战略是中国首个真正意义上的全球战略。这个战略以道路为先导，背后有着清晰的逻辑支撑。2013年中国首次超过美国，成为世界第一大贸易国，占世界贸易的10%。外贸对中国的重要性不言而喻。新加坡国立大学南亚研究所学者拉吉夫•兰简•查图瓦迪认为，海上丝绸之路的倡议，意在为中国的持续发展创造有利的国际环境，从而也体现了中国大战略的重要路径。因此，海上丝绸之路的提出，从历史、现实和价值观三个层面为解决南海问题提供了契机。

从历史的视角来看，构建“海上丝绸之路”是中国融入世界经济的重要措施。近年来，美国、日本等西方国家都提出过类似于“丝绸之路”这样的战略设计，但中国的“海上丝绸之路”提法最有历史的文化底蕴与现实的可行性，因为，既作为历史存在，又作为当前的经济战略，21世纪海上丝绸之路一头联系着中国的历史文化，另一头联系着经济前景；一头联系着中国这个庞大的经济体，另一头则联系着广阔的亚非欧和南太平洋诸国。毕竟，历史上中国的丝绸之路承载的是“洲际贸易”，而西方的地理大发现催生的却是“洲际掠夺”。

从现实的视角来看，“海上丝绸之路”体现了维护海洋权益的战略需要。自2010年美国实施重返亚太战略以来，我国周边安全形势日趋严峻。另外，受“冷战”遗留的历史问题与冷战后现实冲突的影响，东南亚地区海洋地缘状况拥挤不堪。如何突破美国重返亚太再平衡战略所导致的这种“东紧”困境，“海上丝绸之路”就成为了一个很好的选择。

另外，“海上丝绸之路”还可视为中国长期以来海权与陆权之争出现战略变化的一种迹象。中国虽是一个海陆大国，但却是一个海权的小国，长期以来我国偏重于陆权，对海权与海洋权益是不够重视的。而海洋将是人类社会未来发展的最重要资源，我们国家也越来越意识到这一点。法国著名地理学家简•戈特曼曾指出，在历史上，对某一空间的进入一直以来都为政治目的服务，政治的主要目标之一就是界定“进入”的条件。“海上丝绸之路”的提出就是一个重要信号，它说明中国将更加重视海洋，更加重视海权与海洋权益的维护。

从价值观视角来看，“海上丝绸之路”体现了“大亚太”的区域认同。海上丝绸之路连接的是东亚、南亚，沟通太平洋与印度洋，是地缘上的“大亚太”区域，该战略的实施显然有利于培育该区域的价值认同。目前，中国和东盟已建成世界上最大的发展中国家自由贸易区，中国连续4年成为东盟第一大贸易伙伴，东盟是中国第三大贸易伙伴。通过共建21世纪海上丝绸之路，大力推动自贸区升级版建设，促进政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，将成为海上丝绸之路沿线各国人民的共同意愿。这既有助于构建“大亚太”的区域认同，也有助于加强中国的大国亲和力。

三.中国南海战略的调整

在建设21世纪海上丝绸之路的过程中，与此不一致或冲突的政策要做出调整。南海问题最终要从中国—东盟关系的“短板”变成“粘合剂”。

（一）着眼战略大局，维护南海局势稳定

从地缘政治角度看，东南亚地区由于其半大陆、半群岛的地理破碎性，容易成为大国角逐的战场。历史上，法中、日英、美苏都曾在这里激烈争夺。因此，这里的许多国家更希望保持域外大国影响力的有机平衡，而担心中美的直接对抗或一方的做大会破坏该地区目前的安全机制。南海问题具有“局部争端牵涉全局”的特点，它不仅关系到中国的主权与领土完整，更有维系中国与地区国家关系以及考验中国与美国如何共处的体系性意义。

美国一直宣称自己在南海的利益包括三个方面：和平、商业航行自由、舰艇飞机在专属经济区内的情报收集权，随着中国海军在关岛、夏威夷周围专属经济区的出现，双方在上述3个方面已经没有实质性的分歧，争论的重心转向飞机与舰艇出现的频次等技术问题。从中可以推断，南海不大可能成为中美爆发冲突的热点地区。

（二） 考虑各方关切，构建“命运共同体”

在战略上，东南亚国家虽然从力量上是被决定的一方，却仍然能发挥一定的外交能动性。从近段时间中美在亚投行、南海问题的博弈来看，中方的战略是多边的、开放的，并不排斥美国在东南亚的存在。中方推进“一带一路”主要是通过人力密集型的基建工程，而这是美国影响力的薄弱环节。中美在东南亚可以形成基础设施建设与高端技术、经济发展与安全保障的相互支持与补充局面。

在此背景下，东南亚一些国家的游移不定，反而会起到鼓励美国继续任性的作用。在安全与发展的路径分离方面，最典型的代表人物莫过于李光耀：他既是中国经济合作最有力的推动者，也是美国重返亚太的鼓吹者。虽然中国与东盟建立了包括10+1在内的多种对话合作机制，双方的自由贸易区也已建成，但是政治与经济领域的地区合作化成效并没有外溢到安全领域，南海形势的特点仍就是经济与安全保障相分离。

面对以上形势，中国在南海问题上应该采取更为灵活、务实的态度帮助东南亚国家走出纠结。一方面，要在与东南亚国家的经贸联系中超越顺差—逆差的狭隘观念，让东南亚国家切实获得经济收益，而不是成为中国产品的倾销地。2012年以来，中国对东盟国家的贸易顺差连年增长，从84.5亿美元到445亿美元，再到638亿美元。为了避免“海上丝绸之路”加剧中国与东盟国家的经济竞争，中国应充分考虑国内各经济区域与东盟各国的产业落差，构筑自下而上的产业链以促成合作共赢。另一方面，中国在当地开展大规模建设时，也要充分考虑所在国的利益诉求，尤其是重视非华人族群的意愿，让东南亚“命运共同体”真正成为各方共识。

（三）落实《南海各方行为宣言》，推动相关机制建设

2013年9月在苏州举行的落实《南海各方行为宣言》（DOC）第六次高官会上，会议各方首次就制定“南海行为准则”（COC）开展磋商，同意在DOC框架下进行而非另起炉灶。在2014年7月中国提早撤走981钻井平台后，王毅外长就南海问题提出了“双轨思路”，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。

为此，中国可以尝试通过以下具体措施来使《宣言》的有关精神和规定落到实处：第一，以《宣言》第五条——“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”为依据，为南海问题划定“底线”。2015年4月，越共中央总书记阮富仲率领的大型代表团在北京受到高规格的接待，越南表示正在积极研究参与“海上丝绸之路”建设，双方宣布成立基础设施合作工作组，年内启动北部湾外区域共同考察，重申愿意在协商一致基础上早日达成COC。这表明中越双边政治与经济关系得到了强化。第二，注意探讨与东盟个别国家率先就落实《宣言》的有关问题达成一致性意见的可能性，以此带动整个落实进程的前进。有学者就曾指出当面对拥有明显权力优势的大国时，相关的行为规范是小国在谈判成立中保持某种程度均势的首要条件。因此，诸如文莱这样的国家，则成为中国共同开发争取的对象。第三，在《宣言》的框架之下，推动相关机制的建设。亚投行的倡议就与此有关。习近平主席选择在印尼发布“海上丝绸之路建设”的倡议；而新上任的佐科总统力推的海洋强国战略与中国的“海上丝绸之路”战略有明显交集。印尼对亚投行甚为热心，并认为可能成为亚投行最大的客户。如果中国和东盟之间能够就南海问题形成某种更具约束力和执行力的区域性机制或者设立一个专门的组织，那么南海地区各方可“通过制订行为准则，探索主权联营，共同开发可能存在的资源来解决问题”。

至此，我们可以说，21世纪海上丝绸之路建设不会导致南海争端升温，相反，可望给南海争端的解决带来一个契机。中国坚持共商、共建、共享原则，强调与沿线国家的发展战略对接，在经贸合作和文化交流中取长补短，实现共同发展。届时，海上丝绸之路将散落于南海辽阔水域上的陆地如珍珠般悉数联接，流通商品、交融文化、增进友谊，南中国海才能在真正意义上成为和平之海、合作之海、和谐之海。

（作者单位：内蒙古自治区发展和改革委员会西部开发处）

责任编辑：代建明