墨西哥培尼亚政府教育改革过程研究——基于制度分析和发展框架的视角

张 林，崔 庆

(浙江外国语学院，浙江 杭州 310012)

墨西哥培尼亚政府教育改革过程研究
——基于制度分析和发展框架的视角

张 林，崔 庆

(浙江外国语学院，浙江 杭州 310012)

文章以制度分析和发展框架的行动舞台理论分析墨西哥培尼亚政府教育改革过程，通过对其中行动情境、行动主体及其相互间博弈的具体分析，指出在培尼亚政府教育改革过程中，存在着政府与教师工会的博弈，同时墨西哥国内存在着多种因素制约教育改革政策的实施，改革成效有待进一步观察。

墨西哥；教育改革；政策过程；行动舞台；博弈

作为发展中国家里的人口大国，墨西哥教育及改革政策一直是国际社会关注的焦点。为提高教育质量，墨西哥政府推动过多次的教育改革，涉及普及基础教育、改进办学条件、改变教学模式等方面。这些改革措施针对特定时期的政策目标，取得了一定成效，但基本只是对于教育政策的“修补”及硬件的提升，较少触及教师管理体制等深层次的问题。而这也导致了墨西哥教育水平处于停滞状态。

为改变这一现状，2013年初培尼亚政府出台教育改革方案，要求建立教师资格考评体系，并于同年9月经墨西哥众议院通过。至今已两年多的时间，由于诸多原因，培尼亚政府的教育改革政策实施进展缓慢，总体目标并未实现。实际上，此次改革牵涉到很多利益集团，并引发了墨西哥国内抗议示威活动等一系列的问题。

本文将以制度分析和发展框架的行动舞台理论分析培尼亚政府教育改革过程，对培尼亚政府教育改革过程中行动情境、行动主体及其相互间的博弈进行具体的阐述。

一、制度分析和发展框架理论

制度分析和发展框架(Institutional Analysis and Development Framework,简称IAD)[1]125是以埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)为代表的学者提出的一项政策过程分析理论。它致力于解释包括应用规则在内的外生变量(exogenous variable)如何影响公共池塘资源自主治理中的政策结果,为资源使用者提供一套能够增强信任与合作的制度设计方案及标准,同时也用来评估、改善现行的制度安排[2]。其分析框架主要有三个层次：一是宏观上的宪法层面；二是中观上的集团选择；三是微观上的操作层面[3]159-184。

墨西哥在20世纪中后期也曾对教育管理体制进行过一定程度的改革，并颁布了相应的法律及政策，但收效甚微。2013年9月，为改革教育管理体制、提升教育质量，墨西哥众议院通过了新的教育改革法案，决定建立全国统一的教师资格考评体系，此后一系列的改革政策及措施开始施行。因此，本文所研究的问题——培尼亚政府教育改革过程——应属于制度分析和发展框架的第二个层面，即中观上的集团选择，它既处于宪法结构约束之下，同时又影响具体的操作行为。

根据制度分析和发展框架理论，对一个政策过程进行分析时，首先应确认一个基本的概念——行动舞台(action arena)，即“个体间相互作用、交换商品和服务、解决问题、(在个体于行动舞台上所做的很多事情中) 相互支配或斗争的社会空间”[4]56。行动舞台包括行动情境(action situation) 和该情境下的行动者两组变量。行动情境是其核心，在整个制度框架中个体的行为通过行动情境将外生变量和结果连接起来。

二、培尼亚政府教育改革过程的行动舞台

根据上文分析，在墨西哥培尼亚政府教育改革过程中，其行动舞台属于影响具体操作行为的政策层面。其运作情况大致可用图1表示。

图1 墨西哥教育改革过程的行动舞台

(一)培尼亚政府教育改革过程的行动情境

培尼亚政府教育改革过程的行动情境是由墨西哥国内教育现状、原有教育改革的后果以及培尼亚政府教育改革法案三个方面共同组成的。

1.墨西哥国内教育现状

墨西哥国内的教育状况一直是国际上关注和讨论的热点，与经济的快速增长相比，其国民教育近年来呈现出质量下降、水平停滞的状态。根据经合组织(OECD) 2009年的国际学生评估项目(PISA,Programme for International Student Assessment)显示，墨西哥基础教育水平在经合组织的34个成员国中排名最后，如在15岁年龄段，墨西哥学生在数学、读写、科学知识层面远不及其他国家的学生。截至2010年，墨西哥国民只有45%的民众拥有中学学历，15岁至19岁的青少年中，约50%的人既没有上学也没有工作[5]95。

由于教育的最终成效体现为劳动者的能力，墨西哥教育质量的下降已经影响到了本国人力资本状况，进而阻碍其经济的增长。数据显示，近年来墨西哥的人力资本指数远低于阿根廷、乌拉圭、智利等国家，且呈现停滞状态。对于经济的发展依赖大量的廉价劳动力的墨西哥来说，国民教育水平的下降不仅降低了国际社会对于本国经济发展的预期，也不利于其经济发展模式的转型。

2.墨西哥原有教育改革的后果

墨西哥20世纪90年代的教育改革主要涉及到两个方面。一方面，改革教育行政管理体制。改变原有中央集权的教育行政管理体制，联邦政府将基础教育的管理权交给地方政府。联邦政府保留规范、计划、评价和指导等职权，州政府负责基础教育、农村教育、教师教育以及其他部分项目，学校、教师工会等参与到教育管理的过程中。另一方面，实施教师职务晋升计划，从学历职称、任职年限、进修情况和工作业绩等方面对教师进行定期鉴定，根据考评结果提升教师职务和工资待遇[6]304-305。

但此次教育改革并没有达到预期成效。联邦政府负责对教师的培训、聘任、考核，而州政府负责具体教育内容的政策，导致了教师工会力量的壮大。最终演变成了教师的工作业绩只对教师工会负责，而不对教育部和学生家长负责；现行的教师考评体系基本上是名存实亡，教师整体的教学素质较低。同时，庞大的教师工会挤占了教育资金。2006年，墨西哥GDP中公共教育支出占比高达5. 4%，而教育总投资占GDP的比重则高达7. 1%，超过OECD国家教育投资的平均水平[6] 312-313。但这其中相当大的一部分是用于给3万多名教师工会的行政人员发工资。他们以教师的名义领取工资，却不从事任何教学活动。这导致教育资金使用的效率低下，部分教育改革计划也因此无法取得实质性的成果。

3.培尼亚政府教育改革法案

为改革教育管理体制、提升教育质量，培尼亚政府在2013年初提出的教育改革方案中，决定建立全国统一的教师资格考评体系，同年9月，墨西哥众议院通过了新的教育改革法案。根据该法案，教师的聘用、留任以及晋升都将以其教学能力为依据，在政府统一标准下考察。其改革的重心在于将工作实绩作为衡量教师准入、晋升和收入的标准，加强对教育质量的评估，并增强学校的管理自主权，以更好地实现对学生的全面教育。

综上所述，墨西哥国内教育现状、原有教育改革的后果以及培尼亚政府教育改革法案共同组成了培尼亚政府教育改革过程的行动情境。首先，国内教育质量的下降影响到本国经济增长；其次，原有教育改革并没有取得预期效果，反而造成了教育管理体制新的弊端；第三，培尼亚政府颁布新的教育改革法案，试图通过统一的教师资格考评来提升教育质量，改革教育管理体制。这三个方面共同组成了培尼亚政府教育改革过程的行动情境，并推动了培尼亚政府的教育改革。

(二)培尼亚政府教育改革过程中的行动者

在培尼亚政府教育改革过程的行动舞台中，行动者主要包括三个主体，即公众、教师工会及培尼亚政府。

1.公众

墨西哥教育管理体制的弊端，确实给墨西哥教育带来了负面影响。教师工会成为侵占本国教育投资、阻碍国民素质提升的直接因素。特别是教育质量下降的问题，不仅造成本国经济的滑坡，对墨西哥各行业从业人员的竞争力也造成了不利影响。墨西哥国内多数意见认为，从长远出发，改革可以削弱教师工会的力量，并建立起统一的教师考评体系，从而加强对教育质量的评估，并增强学校的管理自主权，以更好地实现对学生的全面教育。因此，公众有要求政府改革教育管理体制、改善教育质量的诉求。

2.教师工会

墨西哥教师工会(SNTE)拥有超过150万名成员，遍布国内各个州县，是墨西哥实力最雄厚的工会组织。教师工会掌握着教师、教学、学校三方面的大权。在教师工会的庇护下，其150万名成员不仅拥有“铁饭碗”，还享受高规格的医疗和社会保险。由于墨西哥教师资格审查制度非常滞后，教师工会按照自行设定的方式对教师进行选拔、聘用、留任和升职。同时，教师工会对墨西哥现行的公立教育制度以及国内政治选举都有着巨大的影响力。

国际上对于教师工会在整个墨西哥教育中所扮演的角色一直持批评态度，OECD早在2006年的大会中已经指出，教师工会的存在对于墨西哥教育的发展是一种“绊脚石(lastre)”[7]。墨西哥公共教育秘书处(SEP)也指责，教师工会现在已经严重影响到了公共教育秘书处对于教育的掌控。

针对此次教育改革，以教师工会为代表的既得利益者认为改革的内容单一，改革措施是对现有教师劳动权利的一种剥夺(Manuel Perez-Rocha)，并在全国举行大规模的抗议示威活动，希望阻止教育改革政策的施行。

3.培尼亚政府

墨西哥联邦政府在制定法律、政策方面拥有较大的权力。教育改革目标是提升国民素质，提高国民就业率和就业竞争力，促进国家经济稳定增长。培尼亚总统自2012年12月上台以来，就致力于改革教育管理体制，筹划建立教师资格考评体系。2013年9月，以此为核心的教育改革法案经墨西哥众议院通过。究其实质，本次改革是培尼亚政府希望通过建立统一的教师资格评估的方式结束国内教育系统长期被教师工会把持的状况，并最终将墨西哥公共教育系统的控制权转移至联邦政府。

三、培尼亚政府教育改革过程的政策互动分析

在培尼亚政府教育改革过程的行动舞台中，行动者包括培尼亚政府和教师工会、公众。教育改革的政策互动既包含培尼亚政府与教师工会两个行动主体之间的博弈，也受到各种外部因素的制约。

(一)培尼亚政府教育改革过程中的博弈

在培尼亚政府教育改革过程的行动舞台中，其行动过程主要是培尼亚政府和教师工会之间就政策目标所进行的互动和博弈。

1.政策诉求

培尼亚政府既着眼于公共利益的考量，也有着自身的利益诉求。其政策目标是通过教育改革，建立全国统一的教师考评体系，进而推动国内教育质量的提升。同时也希望大幅削弱教师工会在国内公共教育系统的权力，最终将墨西哥公共教育系统的控制权转移至联邦政府。

而对于教师工会来说，其政策诉求则是反对教育改革，维持原有的教育管理体制不变。作为一个拥有150万名成员的既得利益集团，改革将打破其成员的“铁饭碗”，他们原有的各项高规格待遇也将不复存在，甚至还有一部分不能通过考核的教师将失去教职。

2.行动策略

在培尼亚政府与教师工会的博弈中，培尼亚政府存在着维持改革政策和不执行改革政策两种策略，而教师工会则存在着服从和抗争两种策略。

3.培尼亚政府与教师工会之间的博弈

由于培尼亚政府与教师工会存在相背的政策诉求，其矛盾是不可调和的。因此在教育改革过程中，培尼亚政府和教师工会之间是零和博弈，即一方的收益必然意味着另一方的损失[8]140-165。博弈过程见图2。

图2 培尼亚政府与教师工会的博弈矩阵

假设信息是充分对称的，当培尼亚政府维持教育改革政策，执行全国统一的教师考评体系时，则符合自身政策目标。由于信息充分对称，教师工会选择抗争，培尼亚政府需要承担因教师工会的反对所带来的政局不稳、改革推行受阻的损失，甚至是政府倒台的风险，因此教师工会选择抗争会使政府受损；当培尼亚政府选择不执行改革政策时，由于与教师工会的利益诉求相一致，则教师工会不会选择抗争，培尼亚政府则由于完不成其改革计划，会遭到公众的反对，降低民众的支持率，也是受损。

对于教师工会而言，当培尼亚政府维持教育改革政策，执行全国统一的教师考评体系时，教师工会选择服从，则改革政策得以有效的推行，但这会削弱教师工会对于公共教育系统的影响力和控制权，损害其自身利益；而如果教师工会选择抗争，则有可能迫使政府不执行教育改革政策，从而维护了自身利益。

由于其矛盾的不可调和，在实际的博弈过程中，教师工会选择了激烈的抗争。作为墨西哥国内最有影响力的工会组织，教师工会通过示威游行、罢课等方式来制造舆论压力，企图延缓教育改革进程。而培尼亚政府则选择继续执行改革政策，并与教师工会爆发了冲突。

4.评估与维持政策

综上，在教育改革过程中，由于培尼亚政府占据着主导地位，不但控制着决策的核心层面，还推动着改革政策的实施。而国内公众及国际社会对于本次教育改革普遍持支持态度。虽然教育工会通过各种方式进行抗争，但最终并没有影响到政策取向的改变，改革得以持续进行。

(二)培尼亚政府与教师工会的二次博弈

由于教育改革的政策维持不变，培尼亚政府开始通过一系列的行动来打压教师工会，推进教育改革政策的实施，而教师工会开始寻求通过影响对方的政策诉求来影响博弈的进程。

在前期抗争没有取得较好效果的情况下，教师工会的斗争策略也发生变化。一方面，带领成员继续在各地区进行小规模的抗议活动。另一方面，开始通过媒体表达自己的政策主张，不再反对建立教师考评体系，而是反对没有区分地区的、全国统一的教师资格考评体系；与此同时，联合墨西哥国内反对党派对执政党施压，表达政策诉求。

培尼亚政府的斗争策略也发生了变化：一方面打压游行活动，以涉嫌挪用巨额公款逮捕了墨西哥教师工会主席埃尔瓦·戈迪略(Elba Gordillo)；另一方面，开始寻求舆论支持：将建立全国统一的教师考评体系与教育改革法案捆绑在一起，通过各种形式不断强化教育改革的正当性，并渲染教师工会对墨西哥教育系统的阻碍作用。

由于政策诉求和行动策略的变化，在教育改革政策的实施过程中，培尼亚政府与教师工会之间进行反复的博弈。一系列的斗争影响了国内政治局势的稳定，导致教育改革政策出台两年多时间，仍然实施缓慢，在部分州甚至陷入僵局。

(三)制约培尼亚政府教育改革政策实施的外部因素分析

当前墨西哥国内存在着多种因素，一定程度上制约了教育改革政策的实施。

1.特定的政治体制

墨西哥特定的政体，特别是财政体制，是制约教育改革的重要因素。墨西哥是联邦制国家，共有 32个州。制定政策的权力集中在中央，中央和地方之间的关系是垂直的。财政收入要先集中到联邦政府，然后再分配给各州、市。州政府负责各自区域教育改革政策的执行，然而自身财政收入的有限制约了它们的执行能力。同时，墨西哥教师工会遍布国内各个州，为了维护本区域的稳定，州政府在改革政策实施过程中，会进行一定的妥协，甚至消极执行新政策，从而延缓了改革的进行。

2.反对党派的抗争

由于培尼亚政府一系列的改革侵害了原有的利益集团，使得反对党不断对政府施压。作为墨西哥国内最有影响力的工会组织，教师工会对选举起着重要的作用。为了共同的利益考虑，墨西哥国内反对党派联合教师工会对执政党施压，阻挠教育改革政策的实施。

3.国内对改革内容的指责

墨西哥国内对于本次教育改革的指责主要集中在两方面：其一，本次改革只是针对教育管理体制的改革，改革内容较为单一。实际上墨西哥教育存在各方面的问题，如基础教育普及率低、办学条件差、教学模式落后等。将改革放在教育管理体制上，并不能解决所有问题，反而容易转移焦点。其二，全国统一的教师资格考评体系是不合理的。墨西哥各地区间经济发展、教育资源分布不均衡，有些农村非常落后，教师队伍本就不足。建立全国统一的教师资格考评体系后，要按照全国统一的标准进行考核、晋升，考核不合格的教师将失去教职，不仅对于部分落后地区的教师不公平，也会加剧农村地区教师资源的流失。

四、对培尼亚政府教育改革过程的思考

第一，在培尼亚政府教育改革过程的行动舞台中，行动情境(教育质量下降、之前教育改革成效不佳以及新教育改革法案)有力地推动了教育改革政策的实施；而在其行动者的博弈过程中，培尼亚政府始终占据着主导地位，虽然教育工会通过各种方式进行抗争，但最终并没有影响到政策去向，培尼亚政府教育改革政策维持不变。

第二，本次培尼亚政府教育改革的核心在于建立全国统一的教师资格考评体系，本质是将墨西哥公共教育系统的控制权由教师工会转移至联邦政府。由于其政策的推行最终将打破教师的“铁饭碗”，因此，此次教育改革政策的存废主要是政府与教师工会的博弈。而在此零和博弈过程中，由于政府掌握着较多的资源，处于优势地位，最终导致教育改革政策持续开展。

第三，培尼亚政府教育改革政策的实施过程中，政府与教师工会的博弈由最初的直接斗争转为寻求通过影响对方的政策诉求来影响博弈的进程。同时，由于墨西哥国内存在着多种因素制约教育改革政策的实施，州政府的权力及资源有限、反对党派的抗争以及国内对改革内容的指责等，使得当前墨西哥教育改革政策出台两年多时间，仍然实施缓慢，在部分州甚至陷入僵局。

第四，全国统一的教师资格考评体系虽然在一定程度上可以提高教师队伍的质量，但由于经济发展及教育资源分配的不平衡，一刀切的资格考评可能会导致乡村地区的教师队伍人手不足。如何完善教师考评体系并兼顾不同地区的实际情况，将对改革效果产生较大的影响。

[1]Kiser L L,Ostrom E. The Three Worlds of Action:A Metatheoretical Synthesis of Institutional Approaches,In Strategies of Political Inquiry[M]. Beverly Hills:Sage Publications,1982.

[2]Poteete A R,Janssen M A,Ostrom E. Working Together：Collective Action,the Commons,and Multiple Methods in Practice[M]. New Jersey：Princeton University Press,2010.

[3]V·奥斯特罗姆,D·菲尼,H·皮希特. 制度分析与发展的反思:问题与抉择[M]. 王诚,译. 北京:商务印书馆，1992.

[4]保罗·A·萨巴蒂尔. 政策过程理论[M]. 彭宗超,钟开斌,等,译. 北京:生活·读书·新知三联书店,2004.

[5]OECD. PISA 2009 Results：Overcoming Social Background [R]. Paris：OECD. 2010.

[6]苏振兴. 拉美国家社会转型期的困惑[M]. 北京：中国社会科学出版社,2010.

[7]Galan J. El SNTE,lastre para elevar la calidad de la enseanza:OCDE[EB/OL]. (2006-10-28). http://www. jornada. unam. mx/2006/10/28/index. php?section=sociedad&article=037n1soc.

[8]谢识予. 经济博弈论[M]. 上海：复旦大学出版社，2004.

AStudyontheProcessofPeaGovernment’sEducationalReformPolicy：APerspectiveonInstitutionalAnalysisandDevelopmentFramework

ZHANGLin,CUIQing

(ZhejiangInternationalStudiesUniversity,Hangzhou310012,China)

The main purpose of this paper is to analyze the process of Pea Government’s educational reform policy by the Action Arena Theory of the Institutional Analysis and Development (IAD). Through a careful analysis of the policy environment,policy subject and the game between the factors，the research proves that in the process of Pea government education reform,there exists a game between the government and the teachers’ union;meanwhile there are many kinds of factors that affect the implementation of the education reform policy. The reform,however,needs more meticulous observations.

Mexico；education reform；policy process；action arena；game

G731.531

A

2095-2074(2015)03-0090-07

2014-12-17

张林(1987-)，女，黑龙江哈尔滨人，浙江外国语学院人事处研究实习员，翻译硕士；崔庆(1985-)，男，河南濮阳人，浙江外国语学院科研处助理研究员，管理学硕士。