重庆PPP的成功密码

韦达韬

2014年，重庆先后签约13个PPP项目，资产总额超过1300亿元。

2015年7月27日，重庆集中签约33个PPP项目，资产总额超过1300亿元。

全国目前PPP项目签约项目资产总额5000多亿元，重庆占据半壁江山。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，政府通过购买服务的方式，在公益性、准经营性领域引入社会资本和政府合作。

重庆2014年签约的13个签约PPP项目中，9个项目已开工，其余项目将于年内启动。

而在全国，PPP项目实际签约落地仅有13%。

重庆PPP投融资改革探索如此成功的密码是什么？

巧解利益共享

这两年，PPP投融资改革成为大家关注的焦点，但事实上，重庆的探索在10年前就已经开始。

2005年3月1日，荣昌县（现荣昌区）古昌镇政府一会议室，一场竞标会正在举行。

“起拍价20万元。”主持人亮出标的底价。

标的是古昌镇的自来水厂。

经过几轮激烈竞价，刘渊敏最终出价22.4万元获得古昌镇自来水厂30年的经营权——所有权仍归镇政府所有。

“镇政府只负责对自来水厂水质进行监管。”时任古昌镇副镇长黄忠万说。

“从形式上看，这是典型的PPP模式。”重庆大学政府与社会资本（PPP）合作研究所所长钟韵说。

可很快刘渊敏就发现，这个合作并不如想象的那么美好。

“我们每个月光是用在抽水上的电费就要花去1000多元，再加上工人工资等，水厂根本没赚到钱。”刘渊敏说。

而在当初竞标时，物价局方面已经定好了水价，一吨水是2.1元，所以水价是不能随便乱涨的。

“公共产品的价格，是很多PPP项目的死结。”钟韵说。

诸如高速公路等价格已经市场化的项目，社会资本趋之若鹜。

但诸如自来水等项目，价格波动关系到更广泛的市民利益，社会资本对此慎之又慎。

“而这也是很多PPP项目无法取得进展的重要原因。”钟韵说。

如何化解这一难题？

“没有暴利但是必须要有盈利。”市长黄奇帆给出答案。

健全公共产品或服务收费的动态调整机制，逐步覆盖运营全成本，减少财政补贴。

对当前尚未达到市场化条件、政府核定的价格不足以弥补项目运营成本时，财政通过购买服务方式对“影子”价格和协议产品或服务量不足部分给予补贴。

…………

“这样就坚定了社会资本方的获利信心，提高了社会资本方的积极性。”钟韵说。

厘清项目边界

“这是属于PPP的时代！”2014年以来，人们如此形容此轮PPP模式引爆的热潮。

作为较早研究PPP的学者，送到钟韵手中的项目方案越来越多。

但是看得多了，钟韵不由有些忧心：“很多人觉得PPP是个筐，啥都能往里装。”

甚至有的方案直接就是披着PPP“外衣”的BT融资模式——

政府缺钱，一些项目交由社会资本投资，再通过三五年时间由政府回购，给付社会资本一定回报。

此时，社会资本、金融机构、基金等不少会要求利率达到8%左右，不出意外，这些项目谈判往往会陷入困境。

“融资不是PPP的主要目的，PPP的本意是让社会资本来经营，利用社会资本专业的经营管理能力，来提高效率。”国家发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平说，“并非所有的项目都适用PPP模式。PPP项目应该是长期的合作，10年、20年甚至30年的合作。”

PPP项目要求地方政府和社会资本投资主体针对单个具体项目，专门研究制订针对特定项目的特殊框架结构安排。

“对PPP本身而言，划分的形式也很多。首先要明确PPP的具体形式，否则今后可能成为一锅粥。”财政部财政科学研究所研究员孙洁说。

从这个意义上讲，PPP项目需要政府首先厘清PPP项目边界。

显然，重庆清醒地看到了这一点。

2014年8月，重庆市政府印发《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》，划定了PPP项目的适用范围。

经营收费、自负盈亏类项目——

可采取BOT（建设—经营—移交）、BOT+EPC（设计施工总承包基础上的BOT）等PPP投融资模式。

财政补贴、购买服务类项目——

可采取BOO（建设—拥有—经营）、TOO（移交—拥有—经营）等PPP投融资模式。

…………

“同时，重庆市列出了政府鼓励的领域，这让社会投资有了清晰的投资方向。”钟韵说。

强化风险公担

从横向看，PPP模式在国内方兴未艾，可供参考的案例并不多。

而从纵向看，PPP模式在国外已经有几十年的探索历程。

成功的案例固然可以坚定人们的信心，可“故善战者，立于不败之地，而不失敌之败也”。

这句话的意思是：在主动进攻之前，首先要做好防御，先立于不败之地。

因此，反而是那些失败的PPP项目，更值得我们去深究。

2006年，采用PPP模式，建设运营英法海峡隧道的项目公司申请破产保护；

上世纪80年代起，菲律宾在电力建设领域引入PPP模式，但由于设计上的失败，消费者一直支付着本地区仅次于日本的第二高电价（零售电价约合2元人民币/度）。

…………

“纵观失败的PPP项目，绝大部分是没有设计好风险共担机制。”钟韵说。

而重庆吸取这些教训，在风险共担机制上做到了五个防范。

防范把风险都转给政府，然后自己享受高额的回报。

“政府根本没有转移债权，而且是高利息的，比你自己直接在银行借款利息会高得多，这是假PPP。”黄奇帆说。

防范企业如果投了资，二三十年内遇到不可抗力的破坏，这时候政府要把它当做自己的公共设施一样救灾、解决。

“这里面要有协议条款，要有防范，防止投资者吃大亏。”黄奇帆说。

防范政府和企业一旦合作了，不顾公众利益，让企业随意调价，最后公众受不了。

“有的外国水厂垄断了以后随意调价，水价搞得全国最高，这样大家就会有意见。”黄奇帆说。

防范PPP的利益交换，确保公开、公平、公正和阳光操作。

“PPP谈判过程包含了土地的谈判，项目的谈判，各种招投标的谈判，要比一般的工程项目复杂得多。”黄奇帆说。

防范PPP形式泛滥。“一个省如果有几十个城市，同样一个项目，如果20个城市有20种PPP，那也是不行的，也要有一个规范。”黄奇帆说。

完备的风险公担机制，进一步坚定了社会资本投资重庆的信心。

政府管理升级

2015年9月底，财政部公布了全国第二批PPP示范项目206个。

继去年我市轨道交通三号线入围财政部第一批政府和社会资本合作（PPP）示范项目后，曾家岩嘉陵江大桥项目再次位列其中。

很快，实施方案的起草人钟韵收到了来自四面八方的祝贺。

“最让我感到满意的，是我们这个方案中，关于监管的部分。”钟韵说。

按照重庆市的实施方案精神，曾家岩嘉陵江大桥项目方案建立了履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构。

履约管理——主要由政府方监督社会资本方及项目公司履约。

“重庆城投公司作为项目公司的股东，以股东身份监督项目公司的履约情况及全项目建设、运营状况，并行使特别否决权。”钟韵说。

行政监管——由各行政单位对项目建设前期、建设期和运营期进行全过程行政监管。

“这个监管，政府不干涉项目公司的具体运营，只监管工程质量。”钟韵说，“除上述行政监管事项外，还接受财政部门的跟踪审计。”

社会监督——由政府方委托第三方评估机构对本项目的进度、投资、运营状况及影子通行费支付情况进行评估，定期在媒体公布，自觉接受社会监督。

“全过程程序透明，公众和第三方参与立项和评估决策，参与对公共产品的监管，追究决策失误的官员责任，把违法合同的企业打入黑名单，这样才能保障公众利益。”钟韵说。

而钟韵带领的团队，就作为第三方全程参与了曾家岩嘉陵江大桥项目的立项和评估决策。

“因为不管是项目的前期可行性论证，还是项目的前期设计，都具有相当程度的专业性，需要更为专业的团队来做。”钟韵说。

甚至在谈判过程中，市城乡建设委员会也主动邀请钟韵的团队参与。

“这正是在实施PPP项目时，政府需要做到的职能转变——不再大包大揽，专注于提升管理水平。”钟韵说。

管理水平的提高，助推一个个PPP项目落地就能生根、生根就能开花。