论我国对地方政府性债务的管理

王彪华

近年来，我国政府性债务问题越来越受到实务部门和理论界的关注，而地方政府性债务的规模、风险和举债行为等更是得到重视。对于地方政府来说，政府性债务不仅影响了财政良性运行和经济社会可持续性发展，还影响到基层政权运转、政府信用和威信等。研究地方政府性债务的管理，对加强政府性债务管理、分析地方政府举债行为、探求政府举债动因和化解政府性债务具有一定的现实意义。

我国对地方政府性债务管理的历史沿革

我国地方政府举债历史悠久，在计划经济时期、改革开放初期和当前都具有不同的特点。梳理我国不同时期对地方政府性债务管理历史，对当前如何管理地方政府性债务具有借鉴价值。

在计划经济时期，财政体制具有“统收统支”的集权型特征，中央政府通过制度规定对地方政府实行严格管理。在这个时期，中央政府垄断着社会绝大多数资源，各级地方政府几乎没有可供自己支配的财力和财权，尽管中央政府为了发挥地方政府的积极性，实行过中央和地方之间的“比例分成，三年不变”体制（1958年）、“财政收支包干”体制（1971-1973年）等措施，甚至下放部分举债权，如在建国初期，我国曾尝试在一些地方发行地方债，这些地方债包括“东北生产建设折实公债”“地方经济建设折实公债”等；还出台过一些专门发行债务的规定，如1958年4月中央《关于发行地方公债的决定》，该决定允许省级政府在确有必要的时候，为筹集建设资金可发行地方建设公债。

从1979年开始，我国实行了以“放权让利”为特征的经济体制改革。由于我国传统的计划经济体制实质上是一种财政主导型经济，财政是整个经济体制的核心，所以这场以市场化为导向的改革是以财政改革为突破口的，改革内容集中体现在政府与企业分配关系以及中央和地方政府关系的调整等方面。从财政体制的变迁上看，最重要的变化在于财政体制由单一制向各种分权性的包干制转变。在这种相对统一的经济、财政政策下，对地方政府举债管理也比较严格。

1994年实施“分税制”后，伴随着事权下放，地方政府成为一个重要的经济发展主体和调控主体，担负了重要的经济发展职能。与此同时，出于财政收入规范化管理的目标，在财权的划分中，主要是侧重于税收收入资源的划分，而对于其他政府收入资源的划分仍然侧重于中央政府的统一调度，包括对地方政府举债的管理。1994年预算法、1995年担保法和1996年贷款通则等，这些规定都为控制地方政府实行预算赤字的債务融资提供了法律依据。现实中地方政府举债行为以各种面目出现，如地方政府的财政部门直接提供担保函或者宽慰函，通过各种融资平台公司进行贷款，通过单位或者企业借款或者发行债券等等，在客观上已经形成了地方政府的融资体系，对其管理，形式上严格，实质上松懈。

近年来，对地方政府性债务的管理措施逐渐加强，尤其是开展了两次政府性债务审计后，各级政府积极采取有效措施，完善相关制度，消化存量债务，严控增量债务，清理规范融资平台，取得了一定成效。地方政府性债务管理的制度更加完善，财政、金融监管部门和地方政府都相继出台了规范和加强债务管理文件，内容涉及完善国债和地方政府债券举借、偿还、使用和管理等。债务风险防范措施不断强化，通过建立风险预警机制、偿债准备金制度和财政奖补机制等措施化解存量债务。地方政府融资平台偿债能力有所增加，尤其是2010年国发[2010]19号文出台后，对地方政府融资平台进行清理规范，通过增加注册资本、注入优质资产和完善治理结构等，提高其资产质量和偿债能力。

加强地方政府性债务管理的对策

对于数量庞大的地方政府性债务和层出不穷的举债行为，如何进行规范和管理，使其走上良性发展轨道，是中央政府和地方政府面临的共同课题。从我国对地方政府债务管理的历程来看，已经积累了一定的经验，但若要应对日益复杂的形势变化，还需要借鉴国际先进经验和做法，通过制度创新来加强对地方政府债务进行规范和管理。

（一）通过制度创新完善财税管理体制，从根本上解决地方政府面临的财政困难问题，是对地方政府性债务加强管理的基础

无论是我国地方政府举债发展历程还是现实状况，举债的根本原因要么是事权过多，超过财力承受限度，要么是财力不足，收不抵支。要解决好这一问题，需要通过制度创新予以解决。针对地方政府事权过多的问题，需要通过制度创新明晰地方政府事权，建立起与其财力相匹配的事权体系，这单靠财政部门无法完成，需要各级政府全力协作，梳理各级政府事权，不得随意将事权上升、下降或者转移，这种制度创新是部门间、政府间博弈的过程，既需要通过顶层设计、全局部署，更需要包括财政部门在内的各部门通力合作，协调配合。针对地方政府财力不足的问题，需要逐步完善地方政府税收体系，调整各级政府间的财力划分和分配机制。统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源，进一步扩大地方税种，完善地方税体系，并使各级政府都有自己的主体税种，完善转移支付制度，加大对财政困难地区的支持。

（二）加强对地方政府性债务的管理，重点是对存量债务的风险管理和增量债务的规模控制

从国外对地方债务管理的经验来看，主要是从存量债务和增量债务这两方面下手。我国地方政府性债务要按照2014年国发[2014]43号文件要求，遵循“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”原则，建立起“借、管、用”相统一的地方政府性债务管理机制。对于存量债务，继续控制和化解债务风险，按照建立风险预警机制、风险应急处置机制和严肃财经纪律的要求，重在贯彻落实已经建立起的这些体制机制，真正在实践中发挥作用而不是流于形式，尤其是对于存在的新情况，如近期推出的地方政府债务置换，目的是为了解决地方政府性债务阳光化、融资期限和成本优化问题，需要进一步探索和完善。对于增量债务，通过建立规范运行的省级地方政府举债融资机制，明确融资范围和规范，并大力推行政府与社会资本合作模式，拓宽资金来源渠道，缓解政府资金压力，通过建立责任追究制度加强债务监管；严格执行地方政府性债务的规模控制和预算管理，债务增量要实行限额管理并严格执行报批制度，举债在遵循市场化原则前提下，举债程序和资金用途也都需要报批；将增量债务纳入预算管理，增加透明度和监管力度，等等。

（三）完善相关配套措施，建立起多元化的地方政府债务管理体系

继续完善地方党委政府领导干部考核体系，将地方政府性债务情况作为一个单独考核指标进行考核，既要关注存量债务的化解情况，要关注增量债务的投向、规模和结构等，尤其是相关制度规范的建设情况。将政府性债务纳入地方党委政府和部门领导人员经济责任审计，在经济责任审计的计划、方案、实施和报告等全过程都要对政府性债务的有关情况进行关注，不仅要注重问题导向，发现存在的问题和违法违规情况，更要注重制度建设，通过建章立制来解决根本性问题。继续与相关部门搞好协调配合完善相关制度，这些制度除了上述的考核制度和审计制度外，还需要建立起债务报告、债务公告、债务统计、债务风险等制度，这些制度建设需要财政、金融、审计、统计等部门的协调配合。

（作者单位：中国审计学会）