利益相关者视角下的水电移民项目CRSF安置模式研究

程中华 周海慧 王瑞

（中电投云南国际电力投资有限公司，云南昆明 650228）

利益相关者视角下的水电移民项目CRSF安置模式研究

程中华 周海慧 王瑞

（中电投云南国际电力投资有限公司，云南昆明 650228）

目前水电项目移民安置模式主要有传统的以前期补偿补助安置和后期扶持相结合的“有土安置”、长期补偿安置和入股分红安置三种模式，但均存在一定的不足和风险，导致移民问题成为制约水电项目开发的主要难题之一。本文在参与性移民理论框架下，结合其他安置理论，构建了水电移民项目CRSF安置模式（补偿compensation+租金rent+股份share+农田farmland）。并从利益相关者的视角，通过实际案例论证CRSF安置模式能够较好地促进移民自愿搬迁，确保移民、政府和项目公司三个主要利益相关者各自的利益达到最大化，进一步推进 “搬得出、稳得住、有发展”的移民工作目标的实现。笔者认为CRSF安置模式是具有典型参与性移民特征的安置模式，是主要利益相关者多赢共赢的创新管理模式，值得在业界推广。

利益相关者 水电移民项目 CRSF安置模式

水电是目前可开发程度最高、技术相对成熟的清洁可再生能源。西方发达国家的水电开发基本上达80%左右，虽然我国水电开发技术水平现已位居世界前列，但我国的水能资源开发还不到40%，现阶段困扰我国水电开发的主要是移民和环保问题［1］，本文主要从利益相关者视角提出水电项目CRSF移民安置模式，力图破解移民困局。

1 水电移民项目安置模式实施现状与问题

为解决水库移民这一世界性难题，全球业界先后提出了参与论、共享论、契约论、租赁论、股份论等移民安置理论及对应的移民安置模式［2］，归纳起来主要有传统的“有土安置”、入股分红安置、长期实物补偿安置等模式［3］。

1.1 有土安置模式的实施现状与问题

1.1.1 有土安置模式的实施现状

传统的“有土安置”模式就是采取前期补偿补助和后期扶持相结合的方式。该种模式主要包括3方面内容：一是对淹没区的房屋、土地、林木、设备设施等进行估价补偿，同时计列相关补助和搬迁安置费用；二是在政府主导下，由项目公司开垦土地或由移民就近（异地）购置土地，让移民继续保有生产资料；三是采取直接补助、项目扶持等方式进行后期帮扶，以实现移民生产、生活的持续发展。

从我国水电界半个多世纪的实践来看，采用传统的有土安置模式已经完成了8.6万座水库2500万人的大中型水电项目移民安置［3］，并保持了库区社会的基本稳定，总体上是成功的，尤为值得一提的是举世瞩目的三峡工程，举全国之力完成了上百万移民安置。

1.1.2 有土安置模式存在的主要问题

传统的有土安置模式以土地调剂和开垦为手段寻求对农村移民生计恢复和发展，但受地方政府及其职能部门政策水平、库区土地容量、自然资源条件限制等制约，存在诸多不足和问题，移民投资成为一个无法控制和驾驭的领域，遗留问题处理任务艰巨而繁重。甚至有可能造成项目不能按期下闸蓄水或影响项目的正常生产运营［4］。

1.2 入股分红安置模式的实施现状及存在的问题

图2-1 CRSF安置模式农村移民收益示意图

1.2.1 入股分红安置模式的实施现状

入股安置方式是指农村移民将经评估后的承包土地使用权或者将被征用土地的土地补偿款和安置补助款，以资本金的方式投入到水电工程项目开发经营中，根据所占股份比例分享水电工程经营效益［5］。如福建东固水电站采取按照移民土地征用费的16.5%计提分红并保底，实际利润收益超过保底值，以实际利润分红。其实质是一种有保底条款的入股分红安置模式，也是实施入股分红安置模式的一种现实选择［6］。

1.2.2 入股分红安置模式存在的问题

入股分红安置模式以完全市场化手段实行无土安置，存在一定的生计保障问题和较多的实施风险。其存在的主要问题有：一是不能较好地解决从征地到项目盈利这一较长过渡期移民的基本生计，二是入股分红安置模式与国家的法律法规存在冲突，这些也是造成目前在水电项目中实施入股分红安置模式很少的重要原因［7］。

1.3 长期补偿安置模式的实施现状及存在的问题

1.3.1 长期补偿安置模式的实施现状

长期补偿安置模式是在电站建设和存续期内，按照“淹多少、补多少”的原则，由项目公司每年以实物或货币的形式进行补偿。其实质上是移民放弃一次性补偿补助，而是向水电项目公司出租土地，逐年领取长期补偿（土地租金）。该模式可有效保障移民的长期生计，实现移民与项目利益共享，促进项目的开发建设与运营。

1.3.2 长期补偿安置模式存在的问题

长期补偿模式可以有效替代土地的直接经济效益功能、生活保障功能，但不能替代土地的就业功能，故存在一定的法律政策、社会安全、经营风险等。一是我国法律明确规定征地补偿的方式是一次性前期补偿、补助方式，而非长期补偿方式；二是如果项目资金链断裂，将会造成长期补偿资金无法兑现和土地复垦无法实施情况，导致移民无法稳定获得基本生活保障和收益。

1.4 问题的提出

到2020年我国水电装机容量将达到3亿千瓦时，开发重点在云南、四川、西藏等西部地区，这些地区水电资源富集，但生态脆弱，耕地资源稀缺，少数民族聚居，移民较为贫困，土地安置压力与移民的原生贫困、次生贫困和边缘化叠加，移民的生存和发展问题更加突出［8］。单独选择实施以上任何一种安置方式，都会带来较多的社会问题，给项目开发建设和运营造成较大的困难。因此，我们必须认真总结研究目前已实施的各类安置方式的利弊，采取措施有效地规避其风险，寻求更好的水电移民项目安置模式。

2 利益相关者视角下的CRSF安置模式

2.1 CRSF安置模式概述

CRSF安置模式遵循“国家、地方、企业、移民共同参与，利益共享”的原则，将项目征占用移民的土地使用权、承包权以及土地的保障功能物化为移民的物质利益获取权，其实质是“补偿compensation+租金rent+股份share+农田farmland+后期扶持”的安置方式，我们以农村移民收益为对象，可绘制以下CRSF安置模式图，见图2-1。其中土地租金保障移民长期生计；土地股权，让移民分享项目发展的增值效益；农田复垦费采取专户存储，在项目亏损破产或报废时，保障移民永久土地实物权益；后期扶持费用于解决剩余劳动力的再就业和家庭经济增值发展。这样可化解人地矛盾，维护移民的长远生计，确保库区和移民安置区的长治久安，藉此系统提升移民的搬迁安置积极性，实现移民、政府和项目公司等三个主要利益相关者的多赢共赢，促进水电的可持续发展。

2.2 CRSF安置模式的法律依据

《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（国土资发［2002］225号）和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提供了“采取多种途径”、“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”的政策依据。同时，《土地管理法》、《物权法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（第471号令）提供了对生活和公共设施进行一次性补偿补助的政策依据。《农村土地承包法》提供了土地租赁和实施长期补偿的政策依据。《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）提供了“农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”的政策依据。

可见，现行国家政策法规为实施CRSF安置模式提供了关于补偿补助、土地租权、土地股权和土地恢复等方面的权威法律依据，因此，实施CRSF安置模式是符合国家政策的。

2.3 CRSF安置模式可大大缩短移民安置时间

从项目管理角度来说，时间、成本和目标（包括质量、效益和社会稳定等）三个基本要素相互促进和作用，最短的时间、最小的成本和最好的目标实现是水电移民项目的最佳选择。对水电移民项目来说，时间的缩短可以降低建设管理成本和利息支出，使收益时间增加并提前。

传统有土安置模式移民安置时间主要由安置规划、调剂耕地、建房和远迁协调四个阶段组成。安置规划阶段受移民意愿、生态环境、土地资源情况、补偿标准、当地政府工作效率等制约，难以准确估算时间；调剂耕地阶段，调剂或开垦耕地需要0.5年以上的时间；建房阶段，集中安置点选址规划、勘测设计需0.5年，房屋及配套设施建设需1年多时间；远迁协调阶段需要的时间如同安置阶段难以估算。传统安置模式下不计安置规划、远迁协调的时间，直线工期将超过2年。

CRSF安置模式下，可充分尊重移民意愿，充分调动移民自愿搬迁的积极性，移民可自行分散选择安置点，购置住宅用地、组织建房，也可选择城镇安置，自谋职业等，无需调剂耕地、无需集中安置规划、建房、远迁协调，安置时间大大缩短。CRSF安置模式比传统安置模式至少可节省1.5-2年的时间。项目公司也不会像湖南白市托口水电站那样，因为移民搬迁问题，迟迟不能下闸蓄水，严重影响发电效益。而本人参与组织实施的贵州三板溪水电站，由于实施相关移民搬迁的特殊措施和无法调剂耕地的农村移民无土安置，项目提前完工1.5年，提前投产1年。

2.4 CRSF安置模式主要利益相关方均受益

CRSF安置模式的主要目标取向是实现各主要利益相关者更好的经济收益和社会收益，实现移民、政府和项目公司的经济发展、社会稳定，达到各主要利益相关方共享项目成果的目的。

根据CRSF安置模式的股权设计，移民获得的农田租金相当于传统的种地收成，却无需任何投入和担当任何自然灾害风险，确保了长期生计，还可以获得股权收益，这是一个双重叠加收益。

从政府的成本角度来分析，实行CRSF安置模式，一是提前完成搬迁，可以减少移民安置工作的人员和管理成本；二是移民自愿搬迁，可以大幅减少调处移民纠纷矛盾的人员和资金成本。

从项目公司的成本角度来分析，实行CRSF安置模式，一是无需对包含林地、旱地和水田在内的所有土地进行一次性补偿，仅需对直接淹没人口提供生活安置费用，节约了一次性投资成本。

2.5 CRSF安置模式案例

2.5.1 项目概况

某水电站位于云南省东部，总装机容量150MW，搬迁人口1329人，征地移民安置概算投资4852.08万元。该项目2005年完成核准，2006年开工建设，计划工期36个月，到2007年底，主体工程建设预计可提前一年完工，但就近安置的移民仅一半完成搬迁，需远迁的378名移民无一搬迁。

2.5.2 CRSF安置

为防止移民问题影响工程总体建设目标的实现，2007年底，设计单位提出了CRSF安置模式实施规划报告。项目公司根据设计单位的建议，与当地政府和移民协商并达成实施CRSF安置模式的一致意见。顺利解决了移民问题。实施CRSF安置后，按照库区种植业收入占移民纯收入的36%反算，实施CRSF安置后，移民年纯收入为2460元/人。为一次性补偿安置模式预测年人均收入的1.54倍，为征用前移民人均年收入的1.89倍。项目公司在生命周期50年内的所有支付给移民的费用的现值与实施传统安置模式的一次性投资相当，但提前了一年发电，项目公司获得的纯收益为1.9314亿元，是后期支付给移民长期补偿费和入股分红资金现值总和的四倍。同时，大大减轻了政府的移民安置与移民社区维稳压力，较好地改善了项目建设与运营环境，确保库区社会的稳定。

3 展望

在中国土地资源受人口增长、城镇化建设、自然灾害损毁、生态退耕等影响和水电开发逐步向大江大河上游推进，人地矛盾日益突出和农村移民维权意识增强的情况下，CRSF安置模式是能够较好实现移民长远收益增加，项目投资可行，库区社会稳定的水电移民项目安置新模式，可以较好地推进社会主义新农村建设、和谐社会建设以及库区社会可持续发展，实现移民、政府、项目公司等主要利益相关多赢共赢，值得广泛推广实施的水电移民管理新模式。当然，CRSF安置模式要真正推广实施，还应当进行一系列的分支理论构建、政策研究、实施试点工作，关键是要深入地进行土地租赁、土地股权管理机制的研究，应当建立细化系统的土地租赁、股权管理模型，为该模式的全面推广实施奠定更为坚实的基础。

［1］王应政.中国水利水电工程移民问题研究［M］.北京：中国水利水电出版社，2010.

［2］杨文建，刘耀祥.水库移民与水电工程效益共享安置模式研究［J］.人口与经济，2002（133）：9-14.

［3］陈邵军等.水库移民补偿方式比较研究［J］.中国发展，2011，11（2）：22-26.

［4］罗用能.长期补偿机制在龙滩水电站贵州库区建立情况分析. from：http：//www.gzymj.com/contents/111/944.html.［Accessed on 7th May，2012］.

［5］孔令强，施国庆等.水电工程农村移民入股安置模式初探［J］.长江流域资源与环境，2008，17（2）：185-189.

［6］田一德，黄立章等.水利水电工程农村移民长期补偿安置方式探讨［J］.水利规划设计，2008，3：29-31.

［7］钟水映，刘驰.（2011）.移民长期补偿模式及其风险分析［J］.人民长江，42（17）：99-102.36.

［8］杨子生等.（2007）.我国西部水电移民安置的土地资源需求与保障研究［J］.水力发电学报，26（2）：10-13.

程中华（1974—），男，汉族，湖南永州人，硕士，工程师，主要从事工程建设管理。