农产品营销服务补贴政策研究报告

农产品营销服务补贴及其重要性

（一）农产品营销服务补贴的界定

根据WTO《农业协议》，农业补贴政策主要分为绿箱政策、黄箱政策、蓝箱政策等三种类型。农产品营销服务（或称农产品营销和促销服务）补贴属于“政府一般服务”，包括与特定产品有关的市场信息、咨询和促销，是典型的绿箱政策。

农产品营销一般被界定为“农产品从农户手中到消费者手中的一切商业及服务活动”。农产品营销服务补贴，是指针对农产品营销服务（包括农产品商品化处理、产销信息平台建设、批发市场建设、物流体系建设、电子交易平台以及农产品市场信息、咨询等）提供的财政补贴（包括财政补助、贷款贴息等）。该类型补贴能够改善农产品营销的基础设施，提高农产品营销主体的能力，降低农产品营销成本，提升农业竞争力。

（二）农产品营销服务补贴的重要性与必要性

长期以来，我国农业补贴政策基本出发点是满足对粮食等主要农产品的数量需求与强化粮食等主要农产品的供给能力（即“保供给”）、产品质量、营销促销、环境保护、价格稳定和增加农民收入等，在现行农业补贴中，属于生产支持和成本补偿类的比较多（以生产补贴和价格支持为主），而在农产品营销、农业技术推广和农业生态保护方面的补贴仍然相对较少。

当前，价格支持政策和生产补贴政策都遇到了难以克服的困境：首先，价格支持政策对于保护农民、稳定农业生产起到了一定的作用，但由于支持价格不能反映真实的供求关系，妨碍了市场机制在农业领域发挥作用，导致出现“高产量、高进口、高库存”并存的尴尬格局。其次，农业生产补贴体系，近年来也在国内外引发广泛争议，需要进一步改革。 同时，我国绝大多数农产品供求关系都发生了很大变化，多数农产品进入供求大体平衡、丰年有余的新阶段，一些鲜活农产品还经常出现区域性、品种性、阶段性供过于求的现象，加上我国统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力也在提高，农产品营销对农业生产的反作用日益增强。

近年来，发达国家也高度重视农产品营销服务补贴。我国在已经加入WTO的背景下，应在包括农产品流通基础设施在内的农产品营销服务补贴方面这些多属于“绿箱”政策的补贴增加支出，为“黄箱”补贴实施保留政策空间。更重要的是，我国农业最重要的短板之一就是营销服务能力薄弱，强化农产品营销促销，实现产销高效衔接，拓展农产品市场空间，已成为中国农业日益增大的现实压力。

我国农产品营销服务补贴政策的现状

2004年以来，我国农业补贴体系的基本特点是：以生产环节补贴为主（包括大量针对农民的直接补贴），在农业的“产中”和“产前”环节给予的补贴较多，而对于产后尤其是农产品营销促销的补贴相对较少。近年来，我国政府出台了部分与农产品营销服务相关的补贴政策。2011年12月，国务院办公厅下发了《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》，涉及农产品营销服务的方方面面，包括加强流通规划指导，促进市场合理布局；加快培育流通主体，提高流通组织化程度；加强流通基础设施建设，提升流通现代化水平；大力推进产销衔接，减少流通环节；强化信息体系建设，引导生产和消费；完善储备调运制度，提高应急调控能力；加强质量监管，严把市场准入关口等重要任务。不仅如此，该《意见》还明确了完善财税政策、加强金融支持、保障合理用地、强化监督管理、提供运输便利、健全相关制度等保障措施。

归纳起来，国务院与有关部委出台的有关农产品营销服务补贴政策可以分为如下方面：

（一）针对农产品交易载体的补贴与税费减免

从2000年开始，中央政府主管部门（发改委、商务部、农业部、财政部）对于农产品交易载体（尤其是批发市场）升级改造的支持力度不断加大，其中有相当一部分资金专门用于改善批发市场的交易技术与交易条件，尤其是信息中心、检测中心、结算中心等方面的建设（参见表1），加上地方政府和企业自筹资金，各地的农产品批发市场在检验检测、信息采集发布、监控、结算、废弃物及污水处理、冷链、仓储等硬件设施建设水平有了不同程度的提升。

此外，国家还针对农产品批发市场出台了专门的税收减免措施。2012年财政部、国家税务总局发布的《关于农产品批发市场 农贸市场房产税 城镇土地使用税政策的通知》（财税[2012]68号）规定，从2013年1月1日到2015年12月31日，“对专门经营农产品的农产品批发市场、农贸市场使用的房产、土地，暂免征收房产税和城镇土地使用税。对同时经营其他产品的农产品批发市场和农贸市场使用的房产、土地，按其他产品与农产品交易场地面积的比例确定征免房产税和城镇土地使用税。”

（二）针对农产品营销主体的补贴

一是各部委针对产业化龙头企业税收优惠政策。财政部和国家税务局有相关文件规定：对国家级农业产业化龙头企业暂免征收企业所得税的。2009年农业部和中国农业银行联合发布《关于进一步加强合作支持农业产业化龙头企业发展的意见》明确支持农业产业化龙头企业发展，解决龙头企业贷款难的问题。此外，各级地方政府对龙头企业也有支持政策。

二是相关法律对合作社进行相应的政策扶持和补贴有明文规定。如《中华人民共和国农民专业合作社法》第八条规定，“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。”该法第五十二条规定，“农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。支持农民专业合作社发展的其他税收优惠政策，由国务院规定。”2013年开始实施的农业综合开发供销合作总社新型合作示范项目，有专门针对供销合作社系统内合作社、龙头企业的加工设施项目和流通设施项目的财政补贴。

另外，农业部的新型职业农民培育试点工作，试点县规模已达300个，每个县选择2-3个主导产业，重点面向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体中的带头人、骨干农民，其中不少是农产品经纪人、经销商和合作社负责人。

（三）针对农产品物流的补贴

2009年3月，国务院颁布《物流业调整和振兴规划》，明确提出农产品物流是现代物流发展的重要领域。2010年7月，根据《物流业调整和振兴规划》要求，国家发展改革委编制的《农产品冷链物流发展规划》提出，进一步提高肉类和水产品冷链物流水平，增强食品安全保障能力，实施八大重点工程。2011年8月，国务院办公厅下发《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》指出，把农产品物流业发展放在优先位置，加大政策扶持力度，加快建立畅通高效、安全便利的农产品物流体系，着力解决农产品物流经营规模小、环节多、成本高、损耗大的问题。加大农产品冷链物流基础设施建设投入，加快建立主要品种和重点地区的冷链物流体系，对开展鲜活农产品业务的冷库用电实行与工业同价。

农业部等国家部委也针对农产品加工储藏设备设施提供补贴，其中包括农产品加工、烘干、保鲜、储藏、冷藏等设备设施补贴。如2012年开始农业部发布的《农产品产地初加工补助项目实施指导意见》将产地初加工列入财政补贴，其中也部分涉及对仓储物流设施的补贴。另外，绿色通道政策实际上也是对农产品物流的补贴。

（四）针对新型农产品交易方式的补贴

一是针对“农超对接”流通模式和新型产销关系的补贴。2010年9月商务部办公厅和财政部办公厅联合印发《农产品现代流通综合试点指导意见》，对大型连锁超市与从事鲜活农产品生产的农民专业合作社或农业产业化龙头企业农超对接提供补贴。2011年8月国务院办公厅下发的《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》也指出，大力发展“农超对接”、“农校对接”、“农企对接”等产地到销地的直接配送方式。

二是现行政策对于拍卖、展会、品牌与标准化方面也提供一些财政补贴。比如品牌与标准化方面，2011年8月国务院办公厅下发的《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》强调，加快农产品流通标准体系建设，推进农产品质量等级化、包装规格化、标识规范化、产品品牌化。

我国农产品营销服务补贴政策的主要问题

现行农产品营销服务补贴政策对改善农产品营销的基础设施、提升农产品营销主体的能力、降低农产品营销成本、繁荣农产品市场、提升农业竞争力均起到了不同程度的作用，但仍然存在一些突出的问题：

（一）农产品营销服务补贴仍未引起足够的重视

长期以来形成的“重生产轻流通”的观念仍然有着持续的强大影响，在很大程度上导致当前的绝大多数农业补贴都是用于生产方面的补贴。我国农业补贴从2004年开始全面转向生产环节，而且侧重以直接支付的方式补贴给农民，农产品营销服务补贴在农业补贴总额中所占份额逐年减少。

（二）部门分割导致普惠制原则难以贯彻，交叉重复补贴严重

由于当前涉农行政管理体制的缺陷，现行的农产品营销服务补贴缺乏必要的整合，导致现实作用不公平、不规范，随意性很大，普惠制原则难以贯彻。比如2008年开始实施“新网工程”，其补贴对象局限于中华全国供销合作总社主管的行业协会和供销合作社（含全资和绝对控股企业），补贴对象的范围相对较窄，受益群体较少。2013年开始实施的农业综合开发供销合作总社新型合作示范项目，其补贴对象针对的是供销合作社系统内合作社、龙头企业，同样未能贯彻普惠制原则。

这种体制导致的另一个直接后果就是专项政策数量多，单体项目小，部委之间的补贴交叉重复现象严重，缺乏精准性和针对性，导致有些补贴名不副实。最终导致的结果是，大城市、大型批发市场和大企业往往获得来自不同部门的重复补贴，而农村、产地、欠发达地区和中小企业获得的补贴非常有限，非常不公平。

（三）现行补贴忽略了农产品营销服务的薄弱环节

农产品产地市场作为我国农产品市场体系的重要组成部分，与大中城市的销地批发市场和集散地市场相比，数量、建设与管理水平差距较大。国家政策扶持尤其是专项资金主要指向大型批发市场尤其是位于城市的批发市场（主要针对销地市场和集散地市场），很少顾及到县以下农产品市场的建设与升级，农业部门对农产品批发市场虽有支持，但支持力度偏小，产地市场建设尤其滞后。近年来，农业部围绕产地市场做了大量工作，但当前在产地市场建设方面补贴政策不够明确。特别是在全国产地市场、区域产地市场、田头市场的建设方面的补贴政策还没有。

（四）有些已经或即将到期的补贴政策是否持续未能明确

近年来，国家出台一些有利于降低农产品营销成本和税费负担的临时政策，比如财政部、国家税务总局《关于农产品批发市场 农贸市场房产税 城镇土地使用税政策的通知》（财税[2012]68号），其执行期是从2013年1月1日到2015年12月31日，这一政策在2015年年底之后是否继续执行，目前还没有明确的说法，需要尽早进行研究。

（五）中央政府提出的部分重要政策未能落地

近年来，中央政府围绕农产品流通体系出台了大批的政策意见，但是，很多政策仍然停留在文件层面，如国务院办公厅下发的《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》强调“加快农产品流通标准体系建设，推进农产品质量等级化、包装规格化、标识规范化、产品品牌化”，相关政策没有真正落地。

国外普遍重视对农产品营销服务补贴。

在美国，政府一般服务中，超过三分之一的开支被用于提供一系列包括农产品市场开拓、营销和研究等方面的服务，即“国家农业项目（State programmes for agriculture）”。

韩国政府从20世纪90年代开始对建设现代化农产品市场流通体制的投入逐年增加。1998年韩国政府建立了农产品销售体制改革委员会，推动韩国建立现代化农产品销售体系。1990-2009年韩国政府用于促进农产品流通的开支变现出持续快速增长的态势：1990年为26.2亿韩元，2009年为617.9亿韩元，增长约22.6倍。

日本的农业协会（农民合作社）在农业生产流通中起到了非常重要的作用。农业协会是半政府、半私人性质，每个农民都可以加入，几乎所有的日本农民都是它的“会员”。它以市场、企业、农民为中心，形成了有机的农业产业一体化的联合体，业务涉及农业生产、农资供应、农产品销售、农业信贷、生活指导、保险、医疗、信托等领域。同时，日本农产品流通领域也是通过批发市场调控的。政府是开办农产品批发市场的主体，日本的价格管理始终坚持把市场发育和供求管理结合起来。

韩日两国都高度重视农产品批发市场建设，并给予大量政府补贴。韩国1985-2006年陆续建成了34个国家级拍卖市场。目前年流通量为100万吨的市场，不算地价所有单位工程和公用工程建设约需要3000-4000亿韩元。例如可乐洞市场1985年建设时，投资约为2000-3000亿韩元，市场建设过程中央政府投资30%、中央政府给地方政府低利率贷款40%（贷款利率是1%）、地方政府自己出资30%。日本批发市场建设，从国家层面来说都只是一个项目。从项目投资上说，国营项目由国家主导，投资上2/3由国家投资，1/3由地方投资。县营项目虽然实施主体是县，但国家也有投资，国家投1/2。

农产品营销服务补贴政策体系优化建议

（一）应更加重视农产品营销服务补贴

农产品营销服务补贴是今后潜力最大的农业补贴政策。主要理由是：第一，农产品营销服务补贴大多数属于绿箱政策，可不受WTO《农业协议》的相关约束。第二，农产品营销促销也是我国农业最为薄弱的环节。第三，农民从中的受益更明显。第四，符合国际潮流与一般趋势。美欧日等发达国家的农业补贴总体呈现出“三降一升”（支持总量、占比家庭经营收入、价格支持比重降低，一般服务比重上升）的演变特点。

建议将近年来国家出台的有利于降低农产品营销成本和税费负担的临时政策制度化、长期化，比如财政部、国家税务总局《关于农产品批发市场 农贸市场房产税 城镇土地使用税政策的通知》（财税[2012]68号），其执行期是从2013年1月1日到2015年12月31日，建议继续执行。另外，借鉴国外的普遍经验，并考虑我国结构性减税的需要，尽快推动包括鲜活农产品在内的所有农产品，从生产、加工、批发、零售所有环节均永久免征增值税。

（二）应更加重视农产品营销补贴的规范性和统一性

应尽快加强顶层设计，参照市场经济国家的通行做法，考虑农业的产前、产中、产后的全面管理与协调，实现从包括生资（包括农药、化肥、种苗种子等）生产与供应、农业生产、农产品加工、批发、零售、物流、质量安全在内的整个产业链的一体化管理，提高农产品营销补贴设计的统一性、操作的规范性。

（三）具体的补贴建议

具体的补贴项目，建议以“绿箱”政策为主，兼顾“黄箱”政策。

1.全面加强产地市场建设的补贴

产地市场建设和完善，建议从以下方面进行补贴：新建的产地市场和已建产地市场改造，由中央政府和地方政府共同出资，提供财政补助。尤其是产品检验检测和安全监控设备设施、交易设备设施、产销平台、电子结算系统建设等方面加强建设。第一，田头市场等纯公益性产地市场，在产品检验检测和安全监控设备设施、交易设备设施、产销信息共享平台、电子结算系统建设等方面，给予全额财政补助。第二，区域性产地市场在产销平台、电子结算系统建设等方面，给予投资额50%的财政补助。冷链系统物流建设方面给予投资额的全额贷款贴息。第三，全国性产地市场在产销平台、电子结算系统建设等方面，给予投资额50%的财政补助。冷链系统物流建设、拍卖系统方面给予投资额的全额贷款贴息。

另外，应考虑为农产品商品化处理建设提供全额贷款贴息。商品化处理包括预选、分级、包装、配送等设施装备的建设，建立此项补贴有助于农产品附加值，提升质量安全管理水平，促进流通效率。

2.探索对农产品经销商的补贴

由中央政府和地方政府对经销商流动资金进行贷款贴息，补贴对象应集中在与产地市场相关联的生产主导型、产销一体型和流通主导型经销商，以及与产地市场无关联的流通主导型经销商。

3.对农产品电子商务平台建设的补贴

电子商务建设包括电子商务设备、信息系统、人员培训等方面，建议为电子商务平台建设提供全额贷款贴息。

4.农产品拍卖系统/平台补贴

拍卖系统的建设和完善具有很强的社会公益性。农产品拍卖市场有公开的信息发布系统，各种农产品供求信息、价格信息等，信息来源广泛、时效性强，能客观地反映出一个地区、一个市场、一定时间的供求关系，能够合理调节供求，优化农产品的配置，从而指导农产品产区生产适销对路的农产品。因此建议由中央政府和地方政府共同出资，对农产品拍卖系统建设和完善，提供全额财政补助。

5.整合农产品物流补贴

为农产品产地冷链物流建设提供全额贷款贴息。冷链物流建设包括预冷、储存、冷链配送等设施装备的建设，建立此项补贴有助于形成一批跨区域配送能力的农产品低温配送和处理中心，能够促进流通企业整合上游生产和下游营销资源，促进农产品冷链与供应链、物联网、互联网的协同发展。

6.探索其他农产品营销服务补贴

进一步探索农产品展会补贴（主要是展位费的补贴）和农产品品牌与标准化补贴。还可以考虑粮食私人存储补贴（包括农户储粮补贴）等典型的“绿箱”政策。