澳大利亚新南威尔士大学“社会政策研究中心”智库

杨晓斐

摘要：“社会政策研究中心”是20世纪70年代后期澳大利亚政府在新南威尔士大学成立的一家著名智库，主要开展社会政策领域研究，为政府提供决策咨询服务。该智库的组织治理由早期的“集权治理”转型为当前的“协同治理”；科研组织模式包括核心资助模式、科研服务模式、科研协同模式和互动涉外模式；政策影响途径包括研究成果转化、公共舆论影响、科研服务论坛、研究—政策网络关系。“社会政策研究中心”智库的成功经验对我国当前新型高校智库建设具有重要启示。

关键词：新南威尔士大学；社会政策研究中心；智库；组织治理；科研模式；影响途径

在决策民主化进程中，政府政策过程必然需要体现人民的意志。智库通过向公众提供政府政策的分析、评价和建设性评论，在决策过程中发挥了不可替代的作用。“社会政策研究中心”（SPRC）是20世纪70年代后期澳大利亚政府在新南威尔士大学成立的一家著名智库，主要开展社会政策领域研究，传播科研发现，为政府提供决策咨询、政策研制和评估服务。该智库为澳大利亚社会政策发展做出了重大贡献。

一、SPRC智库的历史演进及治理结构转型

（一）早期发展及其“集权治理”

20世纪70年代，社会政策成为澳大利亚政府应对复杂社会需求的跨学科应用性研究主题，涉及到食品和住房供给、安全环境创建、卫生医疗保障、贫困群体财政支持、教育提供等一系列重大社会问题。为有效解决这些重大社会问题，1975年澳大利亚“亨德森扶贫调查委员会”（Henderson Commission of Inquiry into Poverty）建议成立国家社会政策研究院，旨在通过科学研究活动进行知识生产和传播，引发社会公众讨论，从而为国家社会政策研制提供智力支撑。在此背景下，澳大利亚政府于1978年8月在新南威尔士大学成立了“社会福利研究中心”（SWRC，1987正式命名为SPRC），其主要使命是，创建社会政策知识生产共同体，将学术成果输入社会政策过程，而不仅仅局限于大学内部的学术职能。[1]

在早期组织治理上，SWRC主任负责其具体运作，并向新南威尔士大学校长报告。SWRC设立了由各界代表构成的决策咨询委员会，大学副校长任主席，包括两名教育部任命人员、三名大学学术研究人员和其他来自社会福利领域的资深学者。决策咨询委员会负责为SWRC科研人员提供关键科研优先领域信息，并向政府提供决策咨询服务。[2]早期治理模式具有明显的等级性和集权性，SWRC科研人员无权参与治理过程；在联邦政府提供核心资助条件下，SWRC及其研究人员不能申请其他科研项目资助和从事其他决策咨询事务。

1980年SWRC创始人亚当·葛来卡（Adam Graycar）提出了SWRC科研日程与政府政策需求协同发展模式，围绕社会福利问题创建了“政策制定与实施分析”、“公共政策分析”、“定量评价”等科研团队。科研日程应聚焦于政策研究和政府项目实施，以对社会公平产生积极影响。[3]在1983年第一次智库工作评估中发现，虽然SWRC的研究工作对学者、研究人员、社区以及政策制定者具有一定应用价值，但整体上仍然缺乏对实际问题解决和社会发展战略的充分关注。对此，评估报告建议成立“研究政策专组”，旨在为SWRC研究工作选取适宜的项目主题，使合同制研究重点与咨询委员会中政府代表所倡导的研究重点保持高度一致，于是促成了“研究管理委员会”（Research Management Committee）的创立。在研究优先战略中，研究管理委员会制定了12项绩效指标，其中“国家战略意义”排居第一，“社区问题关注”排居第三，“知识贡献”排居第五，“员工利益”排居第七。[4]这说明，国家政策问题和社区事务是SWRC科学研究的优先战略领域。在1987年第二次SWRC评估中，社会安全部长建议SWRC更名为“社会政策研究中心”（SPRC），以扩大其研究范围，而不仅仅限于社会福利；另外，要求SPRC在收入保障、税收、劳动力市场、社区服务等社会领域加强科研能力建设；设立单一“管理董事会”（Management Board），以取代前期决策咨询委员会和研究管理委员会。管理董事会成员分别来自大学内部、社会安全部门的代表，其主要使命是完善SPRC科研战略、年度科研项目和管理规划，并定期向校长和社会安全部汇报年度工作。[5]

·比较教育·澳大利亚新南威尔士大学“社会政策研究中心”智库的组织治理、科研模式及影响途径

（二）近期发展及其“协同治理”

2000年政府开始对大学智库实施竞争性投标资助机制，SPRC连同墨尔本大学应用经济与社会研究院和澳大利亚国家大学社会科学研究院成功中标。在政府治理组织改革中，联邦政府引入商业化治理理念，开始关注其资助科研项目的经济价值。在此背景下，政府在对大学智库实施核心资助模式基础上引入了竞争性资助机制，从而促使SPRC更加强调从其他非政府利益相关部门吸纳附加科研经费，以确保其正常运行和可持续发展。

联邦政府对SPRC资助模式的改革迫使其治理理念日趋商业化，大部分科研工作开始转向开拓新资助渠道的商业发展活动。[6]相应地，研究者也开始在科研价值取向上有了更大自由和自治权，SPRC的使命超越了政府政策事务，增强了更广域社会政策领域中的市场适应能力。2004年，艾兰·卡兹（Ilan Katz）教授接任SPRC主任，他指出，SPRC的研究工作应为高度竞争的政策市场提供多元服务，加强与各级政府部门、非政府部门、各社会科学组织和科研院所的战略协同效能，提升其国家和国际声誉。[7]

在组织治理上，由于2000年联邦政府与SPRC协议中断，“管理董事会”最终解散，2003年又成立了“管理委员会”（Management Committee ），该委员会无政府成员参与，属于典型的学术组织，主要为SPRC提供咨询和支持。另外，重新设立了咨询委员会，包括政府部门和独立社会科学部门代表，主要为SPRC提供管理咨询。治理结构开始从“自上而下”集权等级模式转向“协同治理”模式，SPRC研究优先战略主要通过咨询和商讨决定，管理委员会起着咨询角色而非直接指令。[8]这一方面赋予了研究者的充分自由，另一方面消弱了决策者直接干预SPRC科研活动的权力。为解决SPRC与政府决策的关系，SPRC开始更加强调保持对社会问题的充分关注，确保决策者能够充分利用SPRC开展的社会政策研究成果。SPRC在社会政策研究范式上，开始由传统的描述性研究，转向注重形成性和评价性的研究，于是兴起了“基于证据的决策”理念。

目前，SPRC治理结构包括管理董事会和咨询委员会。管理董事会包括中心主任和副主任以及其他来自该大学相关院系成员，主要工作是指导SPRC副主任或执行主任工作，并监控SPRC工作绩效。咨询委员会6名成员由政府部门、非政府部门和产业部门代表构成，其他7名来自大学内部，其主要使命是为SPRC主任和管理董事会就战略和政策事务提供咨询指导。政府部门代表在治理结构中的有限参与意味着SPRC与政府在政策研制中双方协同力度有所削弱，但并未导致SPRC科研工作对公共政策事务的贡献度削弱。在科研人员配备上分为：主要开展新知识生产的基础研究人员，为应用研究提供基础理论支撑；纯应用研究人员，主要通过与政府、非政府组织、产业、社区等各利益相关集团协同为社会政策问题解决提供新研究证据。[9]

二、SPRC智库的科研组织模式

（一）核心资助模式（Core Funding Model）

在2000年以前，联邦政府实行集权治理模式，主要通过核心资助模式为SPRC提供科研资金支持，新科研项目必须经过咨询委员会审批。另外，科研优先战略很少协同产生，决策权力掌握在部分管理者手中。这种集权治理模式在2000年后发生了深刻变革，在实行竞争资助机制下，仍有部分科研经费通过核心资助机制获得，主要资助领域是政府部门与SPRC商定的科研领域。通常情况下，SPRC根据政府部门提出的政策议题，通过多方交流和协商的组织化过程，形成核心研究优先领域，随后启动实质性的研究工作。[10]在此框架下，政府部门科研优先领域与SPRC研究人员实际研究领域存在一定的不协调关系，从而导致研究人员在开展政府利益诉求的科研工作中承受着一定压力。但这并不意味着双方利益分歧而导致协同领域受限，主要问题在于如何通过协商方式实现当前亟待解决的重大政策问题与科研理念创新之间的统一。尽管这种核心资助模式可能在科研优先领域的确定过程中存在一定冲突，但实际上它体现了一种科研优先领域的协同方式，明显区别于“自上而下”的等级模式。最明显的优势是，这种政策共同体网络中，科学研究政策问题主要是基于协商和共识而决定的。

（二）科研服务模式

为充分发挥决策咨询能力，SPRC实施了科研服务模式，该模式一方面与政府建立合同制或有偿科研服务关系，另一方面加强自身研究与政策深度对接能力建设。在这一模式中，政府向SPRC提供合同费用，SPRC负责为政府提供专门的科研服务。这些合同制项目主要是开展政府政策项目评估的相关研究，SPRC将评估结果输入政府决策过程，为政府决策提供实证依据和咨询建议。

一个典型评估项目是新南威尔士州卫生局的“心理健康住房支持计划”（HASI）。该计划实施初期，政府部门缺乏与社会科学研究工作者协同的经验，合同管理方式削弱了研究者与政府代表之间的合作和互动，在该计划的随后评估中并未单独采取“有偿服务模式”（fee-for-service model）合同管理（contract management）方式，而是由SPRC核心研究人员邀请政府部门官员参与了项目评估团队，帮助解决了项目评估过程中诸多不可预料的持续性问题，同时也提高了政府部门官员对科研优先领域选取的识别能力。[11]评估过程的协同性确保了评估结果的科学性，这种方式在政府其他项目中得到了广泛推广。

在这种模式中，研究者将决策者引入项目领域，一方面确保了双方参与的协同效能，另一方面加强了决策者对研究过程的理解。相应地，政府决策者并非采取合同管理方式开展项目评估研究和决策，而是主动参与评估过程，更好地理解了研究评估的实质事务。双方的协同和互动充分体现了研究者和政府决策者之间研究—政策网络在政策评估中的重要角色。

（三）科研协同模式

SPRC与各级政府伙伴协同是其运行的重要模式，称为“联合协同互动模式”。在澳大利亚研究委员会资助下，SPRC引入了专注于社会政策问题的组织伙伴，这些社会政策问题可以是政府政策问题，也可以是利益相关者驱动的社会社区问题或长期悬而未决的社会问题。这是SPRC研究者成立“社区型政策网络模式”的重要标志。SPRC联合各级核心政府部门形成战略伙伴，共同开展伙伴各方关切的重大课题。根据社会问题需求，SPRC也联合非政府组织社会部门以及产业行业部门形成战略伙伴。这种战略伙伴协同模式有利于对那些涉及多方利益的政策问题（如宏观和长期战略问题）进行多视角地全面研究。SPRC负责组织各协同伙伴定期互动，并向伙伴方提出科研计划，以共同商讨，同时要确保政府政策层面的利益诉求。通过协同互动，达成核心科研主题。[12]

该模式体现了伙伴协同网络模式在构建研究—政策框架中的作用。伙伴协同网络由学术伙伴发起，以协同开展政府、产业、社区、非政府组织等群体关注的社会重大课题的研究工作。该模式不但有利于确定研究问题，也有利于将外部利益相关者整合到伙伴网络，充分整合伙伴各方财政、知识、信息和人力资源。这种模式不但有利于知识创新和传播，也有利于公共政策研制。正如卡兹所言：“仅通过决策者实现科学研究对政策的影响是不明智的思维，我们开展的大量研究工作实际上都是通过非政府部门的积极参与和协同工作实现对政策的影响的，并通过研究者个体运用科研证据影响公共话语和政策。”[13]该模式创建了政府、研究者、实践者等行为主体之间协同互动的网络平台，为政府决策者提出问题并将政策问题纳入网络平台的空间，也为网络成员提供了对影响政策问题的政治环境的深刻认识的机会。

（四）互动涉外模式

该模式相对于其他运作模式较为松散。在这种模式中，SPRC通过各种论坛、会议等形式与政府及其决策者互动，形成研究—政策网络关系。SPRC凭借其长期从事政策研究的优势，主动接触国家甚至国际层面的决策者，其中比较典型的就是成立了“中国社会政策”项目。SPRC还具有完善的研究成果传播机制，如时事通讯、系列研究报告、期刊论文、著作、系列研讨会、年度大会等。这种研究—政策网络关系为决策者、研究者提供了合作对话平台，他们能够就政策日程、政策话语、政策证据等问题开放探讨。[14]

三、SPRC智库对政策过程的影响途径

（一）研究成果转化

在SPRC智库网络中，决策者对SPRC科研成果的理解和转化主要是通过讲座报告和面对面汇报等非技术形式向政策制定者提供其科研发现。这种方式通常独立或附加于SPRC科研人员的研究成果。在这种情景中，研究者和政府部门官员形成了良好的“互动—反馈—再互动—再反馈”的螺旋循环长效机制。

尽管科研转化问题并不突出，但也显示出决策者对研究过程缺乏深刻的认识。也就是说，问题不在于研究者和决策者之间，而在于同一政府部门内部科研管理者与政策管理者之间的问题，科研管理者通常最大限度地弱化等级制，而政策管理者则拥有较大权限，因此决策需求与科研所向存在一定的价值冲突。通常决策者难以获取学术杂志上大学学术的研究成果，虽然获取企业相关出版物或其他杂志类的文献资料相对容易，但缺乏企业提供的文献资料，缺乏其充分的科学证据。随着技术发展和政策复杂性的增强，为解决决策者获取如统计数据等技术信息难题，SPRC研究者通过咨询报告、面对面汇报等途径，为决策者提供更有效贡献，并缩小二者协同的鸿沟。另外，SPRC在科研项目结束时，及时更新文献评论，为决策者提供最新研究发现。

（二）公共舆论影响

在当前公共政策图景中，公众舆论占据关键空间，公众舆论调查不仅能够影响政治意志，也能够影响政策过程，即公众舆论不仅能够对党派政治意愿施加压力，也能够促使政府就特定政策问题做出行动。因此，政府决策不能无视公众舆论。对此，科研如何有效影响政策是SPRC所要解决的核心问题。在SPRC智库中，研究人员将自己的角色看作是影响特定社会问题公共舆论的促成者，他们通过提供科研成果的证据和影响广域社会团体对特定问题的理解来影响公共辩论，进而影响政府的政治意志和政策过程。

（三）科研论坛服务与工作参与

建立研究者与决策者之间的交互论坛，使研究者能够向决策者提供科研发现信息，加强与决策者的持续对话和互动，是SPRC智库影响决策者的重要途径之一。在一些社会问题上，SPRC通过与决策者建立正式和非正式网络平台或论坛，SPRC科研人员向政府决策者提供科研证据和咨询服务，并在决策过程中保持持续性协同。通过这种网络平台和论坛报告形式，有效实现知识共享、信息交换、经验借鉴和相互信任，反过来又增强了网络平台服务能力，为政策问题的解决提供协同环境，加深了研究者和决策者双方的理解。

另外，SPRC研究人员还就特定政策问题参与政府指派委员会工作，通过参与政府相关组织工作实现SPRC对政策发展的影响。这是一种相对直接的政策影响途径。参与层次包括国家层面和国际层面。如SPRC在养老金问题上，与“国际实证委员会”（International Fact-finding Committee）协同开展了国际调查，并向国际实证委员会提供了相关决策咨询。这是典型的国际政策影响案例。

（四）中介组织加强“研究—政策”网络关系

SPRC运用多种途径和渠道为决策者提供信息服务，并成为政策过程的重要组成部分。为加强研究—政策网络关系，SPRC建立了中介组织作为三方协同平台。中介组织以协同理念承载着协调者、关系管理者的角色，其主要任务是促进研究—政策网络的互动和协同。同时，在与研究者协同工作中，这些中介实体负责为政策过程开展转化研究活动，如通过开展广泛研究成果评论，为公共政策问题提供信息服务。中介实体为有效协调研究—政策网络关系，他们定期组织汇聚政府、产业、社区利益相关者、研究者等行为主体，共同商讨政策问题。通过中介组织，研究者运用多种方式实现对政策的影响：促进政府政策决策者和研究者密切合作；为政府开展科研转化活动，为研究者开展政策转化活动，更好地为双方利益相关者提供信息服务；准确解释科研成果发现，满足政府的政治需求和利益集团自身利益；拓展利益相关群体协同的范围。

表1政策过程主要行为主体的作用

研究者

决策者

中介组织

设计研究问题，开展文献综述；与决策者合作理解政策和政治环境；确定研究要求和方法论；认识决策者工作局限；政府项目评估、分析和研究；生成研究发现。

提供政策和政治环境使研究者和其他利益相关者从系统角度理解政策问题；明确开展科学研究的数据资源要求，确保生成政策问题所需证据；确保研究者和决策者合作关系制度化；认识科学研究的局限性，明确科学研究贡献于政策选择的途径；提供政策鸿沟与政策问题的具体信息。

建立和促进研究者与决策者以及其他外部利益相关者网络互动关系；消除政府与大学边界，在与研究者和决策者协同工作中澄清政策和研究问题；将文献评述转化为政策简报；帮助决策者转化科研成果发现并提供政策新理念；汇聚科研过程需求的资源；鼓励终端用户参与科研过程，探索新型政策模式。

四、结语

新南威尔士大学SPRC智库是澳大利亚典型的大学智库，在其发展过程中为澳大利亚政府社会领域公共政策研制作出了重大贡献。实践表明，其科研组织模式和政策影响途径是有效和成功的。在其科研组织模式特别是科研服务和科研协同模式框架下，有效地实现了研究—政策互动网络的形成。SPRC研究者通过开展真实性项目，评价政府政策项目实施的效果、价值和影响，进行第三方客观评估，实现了非政党政策评估。另外，通过SPRC科研组织模式和政策影响途径，实现了政府“基于研究证据”的决策过程。SPRC研究者通常帮助政府决策组织对科研成果的技术问题予以准确解读，促进知识创新成果最大限度地社会化。SPRC并未为自身利益而竭力游说，而是通过与相关组织合作加强对其科研究成果的理解。SPRC通过研究服务引发特定社会政策情景中的公共辩论，从而影响公共舆论和公共政策导向。新南威尔士大学SPRC智库发展经验对我国当前中国特色新型高校智库建设具有一定启示：第一，大学智库应以政策咨询服务为核心使命，积极开展政策导向科学研究工作，通过多元科研组织模式和政策影响途径实现研究—政策互动网络关系和深度对接。对此，应该创建政府、产业、社区、学术界等利益相关者共同参与的协同政策网络，推动协同政策网络关系制度化；加强大学内部跨学科协同，提高对政治和政策环境变化的全面认识。第二，积极开展政策社会舆论，通过充分的研究证据，引发社会公众对政府相关政策问题的舆论和争辩，进而影响政府政策研制。第三，推动科研评价机制配套改革，针对大学智库服务政府决策的特殊使命，对其采取以社会影响为导向的科研评价体系。

参考文献：

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[13]Social Policy Research Centre.Research[EB/OL].[2015-06-27].https：//www.sprc.unsw.edu.au/research/.

（责任编辑陈志萍）