张峰水库移民多样化安置方式研究

周宗泽

（山西省张峰水库建设管理局 山西太原 030002）

水库移民安置方式是移民安置的重要内容，是决定移民安置成功与否和效果好坏的关键因素。移民安置方式的确定是一项复杂的系统工程，涉及到自然、社会、经济、文化、宗教、民族等各个方面。在安置过程中，经济环境、移民政策以及社会环境等方面的变化又会影响到水库移民安置方式的选择和安置实施的效果。本文以张峰水库为例，探讨移民多样化安置方式。

1 张峰水库移民规模及安置问题

张峰水库位于山西省晋城市沁水县郑庄镇张峰村，是沁河干流上的控制性骨干工程，移民涉及晋城市沁水县和临汾市安泽县两个县3个乡（镇）45个自然村。水库淹没影响总人口3904人，水库直接淹没人口2966人，坍岸、浸没影响人口938人。淹没耕地603.25hm2，林地135.33hm2，园地 69.13hm2，宅基地43.33hm2，荒地117.40hm2。

该地域属于黄土高原和山区交汇的地带，既有黄土高原区域，也有植被较好的山区。由于土地资源和生态的限制，移民安置成为水库建设的制约问题。淹没区耕地主要是旱平地，占总耕地数的55%，少量为水浇地，占总耕地数的11%，其余为旱坡地，占总耕地数的34%。旱平地尽管土层较厚，但土壤营养不丰富，而且没有灌溉设施，只能靠天收。旱坡地，土层较薄，土壤贫瘠，水土流失严重，土地生产率较低，土地开发难度较大，随着国家退耕还林政策的推出，逐步退出了耕作范围。所以，水库淹没区尽管耕地较多，人均0.37hm2左右，但主要还是靠水浇地保障粮食收成。因此，移民的经济收入主要来自牧业收入和外出打工。淹没影响区耕地状况见表1。

从表1可以看出，淹没后三个乡镇的原移民村只有旱坡地和旱平地，水浇地几乎全部淹没。而移民安置还要面临生态环境脆弱，尤其是水土流失严重的现实状况。移民安置开垦新的旱地，其一是没有后备资源，其二是面临着生态环境制约，与国家退耕还林政策相悖。因此，移民安置成为政府、业主和移民共同关心的重大问题。

表1 水库淹没区耕地情况

2 张峰水库移民安置方式多样化的可行性

多样化安置是试图通过多种安置方式的有效组合应用，针对库区的资源、社会经济发展状况，在综合考虑迁出地和迁入地的经济、社区、人口、文化特征、可持续发展能力和移民资金的投资使用的基础上，将水库移民的非自愿性和尊重移民安置的自愿需要相结合，将移民安置规划和区域城镇化、新农村建设、扶贫开发、县域经济发展规划的方案相结合，将整体规划与移民个人的特殊需求及发展能力相结合，注重移民安置的现实紧迫性与移民个人和安置区的可持续发展能力，编制可操作、移民可接受的安置实施方案。

自然地理条件的限制是多样化安置规划的重要原因。库区所在的三乡（镇）十个行政村耕地总面积1461.61hm2，郑庄镇三个行政村人均耕地0.20hm2；苏庄乡五个行政村人均耕地0.32hm2；马璧乡两个行政村人均耕地0.64hm2，耕地产出较低，库区内环境容量较小，传统的农业安置难度较大，多样化的安置方式是唯一能够解决人多地少且产量低的途径，又可以转移农业劳动力，解决当地县城工矿企业较多用工需求量较大的问题，以沁水县为例，县城附近的五柳庄小区共安置了394户1187人，在该小区附近内建成农产品集散小市场，促进移民就业，增加移民的家庭收入。此外，库区牧草资源丰富，库区植被良好，当地自然环境适宜林木生长，牧草地约占乡（镇）总土地面积的44%，库区具有发展林、牧业的良好基础，可以进行保护性的开发。

政策支持是多样化安置能够实施的先决条件。移民安置是在一定的法律框架与政策背景下进行的。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定“编制移民安置规划应当以资源环境承载能力为基础，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则”，“对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，合理规划农村移民安置点，有条件的地方可以结合小城镇建设进行”。张峰水库移民安置方式以本乡镇近迁大农业安置和非农业安置相结合，通过调整产业结构等生产措施弥补耕地不足和质量不高等缺陷。从而在政策层面确定了张峰水库移民安置的原则和指导思想，县乡配套安置措施的出台和实施则进一步提高了多样化安置方式的可行性。

目前，由于库区农业尚未摆脱靠天吃饭的局面，因干旱减产的现象比较普遍，近年来乡镇企业作为农村经济的重要支柱异军突起，但结构性矛盾十分突出。第一：库区主要粮食作物收入较低，经济作物收入较少，农业收入不稳定，农业安置存在一定的风险；第二：二三产收入比例稳步提高，具备继续发展的条件和基础。因此，实事求是地适应城镇发展的需求，把移民的发展和城镇的发展结合起来，在城镇发展中寻找新的定位和机遇。

对安置方式的需求和主观选择是多样化安置得以实施的重要因素。劳动力资源丰富，剩余劳动力外出打工的较多，经调查分析，库区移民中具有小学文化程度的占总农业人口的56%，初、高中以上的占30%。近年来，随着人口流动和社会经济信息的日益丰富，社会要素流动性加强，农民增收致富的途径越来越多，移民倾向于收入高、经济来源稳定的安置方式，移民对于安置方式出现有选择性的考虑，而不是完全被动的接受。

上述条件和基本状况，为多样化安置方式的实施提供了最大的支持和动力。

3 张峰水库移民多样化安置方式的SWOT分析

SWOT分析法又称为态势分析法，是一种能够较客观而准确地分析和研究一个事物现实情况的方法。分别代表优势（ Strength）、劣势（ Weakness）、机会（ Opportunity）和威胁（Threat）。张峰水库移民采用城镇安置、近迁安置、后靠安置、投亲靠友安置以及外迁自我安置五种方式进行安置，具体SWOT分析如下：

3.1 城镇安置方式SWOT分析

城镇安置方式其优势主要是：能够转移农村剩余劳动力、增加城镇后备劳动力，且交通方便，移民有更广阔的市场机会，增加移民经营性收入。其劣势是移民家庭的选择上有限制，受众面较小。其机会条件是推动城乡一体化、加快城市化进程、繁荣小城镇经济。它的风险在于重新就业的风险和农民到市民生活方式转变的适应，部分移民建房资金不足，新社区的社区管理问题，生活成本的提高。

3.2 移民近迁安置方式SWOT分析

近迁安置方式其优势主要是：社会环境变化不大，生计、生活方式及风俗习惯差异较小，社会适应时间较短。其劣势是土地产出少，整理费用高，移民家庭收入难有实质性提高，基础设施建设费用巨大。其机会条件是改造村庄居住格局和建筑景观，与新农村建设结合重新规划村镇。它的风险在于自然资源紧张、造成安置区环境污染，容易发生移民与非移民的利益纠纷。

3.3 移民后靠安置方式SWOT分析

后靠安置方式其优势主要是：搬迁的经济和社会成本小，能够快速适应新社区，移民管理较容易（好管理、省投资、损耗少、易安置）。其劣势是发展后劲不足，不可持续性，土地多为山坡地，产出少，土地整理费用高，基础设施建设费用巨大。其机会条件是重新整合社区资源，改造村庄居住景观与新农村建设结合重新规划村镇，可安置传统农业种植型的移民家庭。它的风险在于后靠安置造成环境容量紧张、安置区引起环境污染，容易发生移民与非移民的利益纠纷。

3.4 投亲靠友安置方式SWOT分析

投亲靠友安置方式其优势主要是：利用了原有的亲缘社会网络资源，减少基础设施和移民管理费用，有利于移民经济发展和生活水平的稳步提高，移民稳定性好、生产生活方面的过渡期较短。其劣势是损失地缘方面的社会网络资源，迁移者数量有限，移民原有的村社邻里关系结构发生巨变，移民的心理压力大顾虑多。其机会条件是通过迁移可获得较好的区位优势，风险在于移民返迁和要求二次安置。

3.5 外迁自我安置方式SWOT分析

外迁自我安置方式其优势主要是：移民个人能力得到充分发挥，移民自主性选择性较强，避免了一刀切的安置方式不能照顾个体利益的不足。其劣势是移民必须具备较强的生产经营技能、一定的资产和稳定的收入，受迁入地经济社会水平和就业状况的影响，政策上不鼓励大规模外迁自我安置。其机会条件是对原本想移民的家庭来说既能实现其想法还能享受政策照顾，移民可充分发挥自身社会资源地位的作用。它的风险在于脱离土地的生计风险、迁移后需要自己独立承担移民的各种不可预测风险。

通过对各种具体安置方式的优势、劣势、机会以及风险性分析，了解不同方式的有利和不利因素，总结出应对风险和消除不利影响的方法。按照上述五种方法进行安置实施，张峰水库移民得到妥善解决。具体实施情况见表2。

4 结语

通过SWOT分析，最终确定张峰水库多样化移民安置方式为：城镇安置、近迁安置、后靠安置、投亲靠友和外迁自我安置。多样化安置方式既符合了张峰水库移民安置的实际需要，同时又最大程度的依靠和利用了安置区的自然地理环境，满足了移民生产恢复、生活稳定的基本需求，实现了移民安居乐业、生态环境保护和经济社会可持续发展的多赢结果，从目前移民安置的总体适应情况看，安置方式的选择是较为科学的。