流浪乞讨人员救助管理存在的问题及对策

燕士英

[摘要]流浪乞讨人员的救助管理是社会普遍关注的重点问题。本文通过梳理分析流浪乞讨人员救助管理存在的现实问题，提出针对性对策建议。

[关键词]流浪乞讨人员；现实问题；对策

一、流浪乞讨人员的救助管理工作面临的问题

（一）救助对象狭隘化

我国的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》救助对象过于狭隘，不利于对农村生活无着的流浪乞讨人员进行救助，根据该办法第一条规定，救助对象仅指城市生活无着的流浪乞讨人员。我国只针对城市流浪乞讨人员救助，却遗忘了农村的流浪乞讨人员同的救助和管理，流浪乞讨人员纷纷流向城市。在城乡二元框架、户籍制度和“城市是城市人的城市”的观念下，很难实现福利性和责任性的“平视救助”。从对全社会流浪乞讨人员社会救助的立法视角和社会救助制度的建设来看，这是城乡分治、公民不同权的落后的立法理念。

（二）救助对象甄别管理难

我国救助对象必须同时具备以下条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。由于职业乞丐和非职业乞丐难以界定，仅凭救助站工作人员的直觉或者肉眼判断是很难区分的。《救助管理办法》的出台，收容转变为救助，固然是社会进步的表现，但从社会管理的角度来讲，相对于社会的复杂程度，应该出台相应的配套管理政策。

（三）职业乞讨人员难以管理

面对流浪乞讨人员这一群体，特别是游走在城市的职业乞丐，社会既不能放任自流，更不能退回到“收容遣送”的老路。由于缺乏管理的法律依据和规制手段，救助站工作人员仅靠说服教育很难遏制职业乞讨现象。对职业乞讨人员而言，政府的救助等同于切断了他们的财路，故而职业乞讨人员遇见救助工作人员便望风而逃。

（四） 救助治标容易治本难

我国《救助管理办法》规定，民政部门对流浪乞讨人员已无收容管理职能，救助站的工作人员只能引导、护送流浪乞讨人员，但是如果本人不愿意，不可强行将他们带回救助站，只能对自愿接受救助的人员提供救助服务。这些流浪乞讨人员不愿意到站接受救助，主要因为他们已习惯了这种乞讨流浪的生活，在城市里乞讨能要到钱，比在老家过得还舒服。救助站只能是临时的救助，并不能解决其根本生活问题。

（五）对“职业跑站”人员的管理难度大

自2003年实行救助管理以来，逐步出现了一些以到救助站寻求救助为由，全国各地满天跑的群体，且呈逐年增加的趋势。这些人员到救助站后提出各种无理要求，得不到满足就无理取闹甚至打砸公共设施。救助工作人员经常受到侮辱及人身伤害。救助站工作人员没有行政执法权，不能对其采取任何措施。报警后因其行为不够治安处罚，公安人员无法对其采取强制措施，使其更加变本加厉。全国这类人员不在少数，使我们的救助经费没有真正地用在真正需要救助的人身上。不仅造成国家救助资金的浪费，还助长了这类人员好逸恶劳的恶习。

三、对策探讨

（一）修订完善《救助管理办法》及《实施细则》

改变“城乡分治，公民不同权”立法理念作为一种社会现象，流浪乞讨人员不仅仅在城市里存在，农村也同样大量存在，并同样需要获得政府的救助。显然，《救助管理办法》的城市倾向是通不过平等原则的合宪性审查的。因此，救助对象须包括“农村生活无着的流浪乞讨人员”。重新修订完善《救助管理办法》及《实施细则》具体的修改建议为：首先，《救助管理办法》及《实施细则》名称中均应去除“城市”二字，更名为《生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；其次，对流浪乞讨人员的重复救助和异地求助问题做出更为具体、更有操作性的规定。有有必要，政府应组织人大、公安、民政部门针对恶意扰乱救助工作的人员的管理制定出相应的法律、法规。

（二）完善全国救助网络、设立省级流浪乞讨救助联络办公室

现在民政部已经建立了全国救助网络多年，但全国各救助站的联网情况并不乐观。没有完全做到全国救助信息共享，这就给一些恶意“跑站人员”造成了可趁之机。通过完善全国救助网络，使来救助站求助人员的信息全国救助机构共享，从根源上杜绝此类事情的发生。在流浪乞讨人员管理中，由分管领导牵头、民政部门负责协调，其他相关部门积极配合，并设立专门机构加强督促，既能理顺工作机制，又可以整合资源。此外，针对当前工作中存在的突出问题，必须加大对职业乞讨人员的规范管理和对非法组织乞讨违法犯罪行为的打击力度；保障流浪乞讨管理工作的经费投入，确保流浪乞讨人员的救助管理有人抓，有经费保障。

（三）设立省级“流浪者救助基金”

引导并鼓励民间慈善资源合理救助，现行法规只起到宣示性的社会效果，政府要鼓励就必须拿出诚意，或物质奖励或精神嘉奖。这种鼓励不应只是号召，更应落实并体现政府诚意。同时，各地要放宽慈善机构进入标准，充分发挥慈善机构的救助作用；加强慈善机构对此类人员的救济，无疑也是解决流浪乞讨人员问题的一个比较现实的做法。首先，“流浪者救助基金”资金来源主要分为政府投入和社会捐助。其次，“流浪者救助基金”专项用于对生活无着的流浪乞讨人员的救助，不但要进行教育培训，还要为他们寻找工作岗位、缴纳相关保险等。最后，在积极向社会募捐的同时，还须自觉接受政府和社会的监督，确保基金运行公开、透明、公正。

（四）设立职业乞讨行为鉴定中心

加大打击非法组织残疾人、儿童乞讨违法犯罪活动面对现今大量滋生的职业乞讨行为，立法似乎显得无从下手规制。这些行为不能采纳所谓的“道德强制说”，仅仅基于行乞者“个人懒惰”的理由对其进行舆论制裁或是道义审判，也不能放任自由。通过对职业乞讨行为的分类，发现职业乞讨的诈骗行为。针对这些诈骗进行处罚虽效果有限，但能有效遏制职业乞讨行为的蔓延。

（五）设立限制乞讨区和表演卖艺区

前者是指特定的时间和地点限制乞讨，当然任何乞讨行为必须符合法律规定，不得危害公共秩序、侵犯他人的合法权益，不得采取拦追堵截等具有攻击性或欺骗性的方式乞讨；后者则是不分情况一律禁止乞讨，但这没有法律依据。虽然法律上并无明确规定“乞讨权”，但根据“法无禁止即自由”的原理，只要法律未禁止乞讨行为，公民就享有“乞讨权”或“乞讨自由”。因此，在没有法律依据的情况下，任何出台试图禁止乞讨行为的文件或政策措施都是违法的。设立“限制乞讨区”体现了管理者对流浪乞讨人员私权的尊重，为提升人性化管理，可考虑设立“表演卖艺区”，如：公园、广场等相对空旷的场所划定固定区域作为“表演卖艺区”，流浪或乞讨人员可通过表演来交换他人的施舍。

结语

对流浪乞讨人员进行治理必须坚持法治原则，坚持自愿受助、无偿救助、人性化救助原则，从加强社会建设的高度，尚需不断探索和努力。只有这样，他们的合法权利才能得以保障。

参考文献

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[2]赵常兴，张爱萍.城市流浪乞讨人员救助管理制度反思[J].经济研究导，2009（8）.

[3]李长兵.上海市一社会工作介入救助管理[J].社会福利，2007（7）.