思想库与中国决策的科学化

刘纯一

[摘要]提高政策制定的能力除了决策者要具备较高的政策理论素养和丰富的实践经验外还离不开科学严谨的决策程序与专家的参与，思想库就是有助于决策者做出科学决策的智力型组织。面对着社会的蓬勃发展以及由此而来的问题的复杂性，思想库有效发展可以极大满足中国政府对政策制定方面的咨询研究。

[关键词]思想库；决策；科学化

现代政府的决策体系一般由五个系统组成：决策中枢系统、信息系统、咨询系统、执行系统与监督系统。这五大系统在决策活动中互相配合、影响，构成一个有机的整体。

综合参考以下资料：[1]徐南荣 仲伟俊编著，科学决策理论与方法[M]，南京：东南大学出版社，1996，P11；[2]罗依平著，政府决策机制优化研究：基于1978年以来我国改革开放的视域[M]，长沙：湖南人民出版社，2007，P53-57

在上述五大系统中，思想库属于决策咨询系统中的一个重要组成部分，是协助决策中枢作出正确选择的从事政策研究与咨询的机构，是政府决策科学化重要力量。改革开放以来，随着经济体制与行政体制的重大转变，面对着社会的蓬勃发展以及由此而来的问题的复杂性，政府对决策咨询产生了很大的需求。那么，我国的思想库是怎样体现其功能及如何影响决策中枢做出决策呢？

在我国的现实政治生活中，绝大部分政策都是决策中枢提出并最终决定者，决策中枢主导着整个决策过程。决策中枢在确认了决策问题或确定了政策目标以后，政策分析的任务就会下达到决策咨询系统。我国现行的政策决策体制相对封闭性和排外性，对于大多数不具备官方、半官方性质的思想库，政府的决策咨询视野是不太愿意关注的。这种情形下，获得政策咨询研究项目委托的思想库，多半是官方或半官方性质的事业单位法人型思想库，而且往往与决策中枢部门有一定的行政联系，甚或是系统内上级主管部门的授意，通过任务下达的方式完成政策咨询研究工作，因而提交的政策分析报告可能带有明显的价值偏向。还有的情形是，决策中枢对于已确定的政策问题采取部分开放招标的方式，思想库可以通过竞标获得项目。从理论上讲，通过竞标的方式进入决策过程的思想库会作出相对客观、公正的分析，其提交的建议有助于决策者们做出科学化的决策，而且，这种方式增加了体制外的思想库参与政策制定的可能。

除了决策中枢主动寻求政策支持以外，思想库为了发挥自己的影响力，也会主动提出政策建议。简单概括而言，思想库主动出击的方法主要是两种：内参建议和借力造势。

内参建议。所谓内参建议，即思想库围绕其关注的问题形成研究报告或学术论文，通过政府机构内部的文件传送渠道，以内部参考资料的形式给相关主要决策中枢的领导人参阅，期望能够引起决策者关注重视，进入政策议题，最终能形成相关政策。这种内参建议的形式，是一种直接面对决策中枢特别是重要领导人的政策诉求，对思想库自身而言，这一过程不会刻意追求民众的支持而获取民主的广泛性，而更注重问题研究的深入性，关注与决策者的互动，通过切中利害关系让决策者有所触动，以期获取进一步研究该问题的资源支持。比如，半官方思想库都会出版诸如简报、消息之类的内部刊物，这些刊物不公开发表，印量极小，主要是提供给直接决策者参阅，决策者往往会对这些报告作出批示，对于特别重大和迫切需要解决的问题，决策中枢会启动政策议程。这种内参建议的方式，对于身处政府体制外的思想库而言，往往要通过运用自己的关系网络或者说人脉资源，采取非常规路径向来实现。

借力造势。内参建议的这种形式，思想库所提交的政策建议在决策中枢未予采纳、未形成政策议程与施行之前，公众几乎是毫不知情的，在某种程度上，也可以说是尽量回避公众的参与。但思想库如果采取借力造势这一议程设置方法，状况就截然不同了。所谓借力造势，思想库把自己关注的政策问题及相关的政策建议通过媒体等公共传播渠道公诸于众，希望引起公众对这一问题建议的注意，并通过合乎公众价值取向的一些公关技巧让公众产生共鸣，形成强大的舆论压力来推动决策中枢对问题的重视或对建议的采纳。当然，思想库并非经常乐意运用这种迂回战术，毕竟这样的做发是冒极大政治风险的，特别是当思想库中成员针对一些持续发酵的公共事件表达自己的立场和观点时，同时将自己的政策建议夹杂其中，也许的确能适时的博得普通民众关注和喝彩，固然引起了巨大的社会反响，势必会进入决策中枢的视野，但这些观点立场并不必然会得到决策层的首肯，相反，如果与决策层的意图背道而驰的话，那思想库不但政策建议的初衷预期完全达不到，甚至会直接被决策层列入黑名单，所以说，借力造势有时是一种“险招”。

思想库有助于决策中枢的决策科学化，但实现这种支持与协助的规范化与常态化，则需要同时满足以下三个条件：制度的保障；技术的支持；领导的重视。

制度的保证。好的制度可以让坏人不敢轻易做坏事，坏的制度能让好人把事做坏。中国政法大学的“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题研究报告中的统计调查数据显示：高达70%的被调查者认为“法律依据不足、制度不健全”是影响政府有效履行职能的主要因素；62.7%的被调查者认为中央政令有令不行、有禁不止的主要原因是法制不完备；77.3%的人认为目前公共管理中腐败现象产生的主要原因是制度不健全。在我国，决策科学化与民主化很早就引起了中央政府的关注，在1986年全国软科学研究工作座谈会上，时任国务院副总理万里发表了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》，之后这一认识逐步深化，大量的相关著述涌现。但是，究竟如何保证决策的科学化，往往停留在一些笼统的要求，诸如要保证决策公正性之类，尚缺乏既在原则上有法律约束力又在操作中有效力的制度规范。有鉴于此，我国政府有必要针对思想库的政策研究与咨询进行专门立法。

技术的支撑。现代决策研究将决策技术的科学性视作决策科学化的重要内容，认为科学化的决策技术弥补和克服了传统经验型决策的局限性。思想库要协助决策中枢作出科学化的决策，当好自己的参谋作用，就要提供科学的方案，科学方案的做出需要以科学的决策技术与方法为支撑。据美国斯坦福研究所统计，目前全世界所应用的决策方法有200余种。在这么多方法中，在公共政策分析领域常见的有以下：头脑风暴法、对演法、协商法、德尔非法、K·J法等。通过现代科学决策技术方法的运用，可以极大的提高决策的效率，量化决策风险，降低决策的试错成本。

领导的重视。在决策活动中，身居要位的决策者为了体现自己的价值与维护自己的权威。他们可能会在决策方案中强加自己的意志。他们不想让别人认为自己只是一个只会在最后的方案文本上签字的家伙，只是一件没有主观意志的工具。因此，他们本身所具有的知识结构、价值取向，包括他们的性格以及在决策时的心情等等都有可能影响到决策活动。需要决策者的重视，并不意味着决策者对专家的建议要言听计从。所谓的领导重视，其实是指作为优秀的决策者要善于吸纳他人的观点，敏锐的判断分析诸多政策建议中真正的优缺点，就政策问题的轻重缓急和利害关系进行充分的权衡，缓解可能出现的坏政策的压力，从而为政策的实行铺垫更好的前景。

中国思想库的价值在于当政府面对纷繁杂乱的信息输入而无法做出正确有效的决策或者当政府为了腾出更多的时间来提供公共服务时，它可以为政府出谋划策但又不代替政府作决策。它提供了一个在不改变中国当前政治体制的情况下，对政策过程进行辅助性调节的政策工具方案。特别是在我国机改革阻力重重的今天，充分发展与有效利用思想库无疑是减轻政府负荷，实现机构职能分流并进而达成改革目的的有效路径。

中国思想库应该培养这样一种执着追求的精神：思想库为了实现或拓展自己的影响力，应该积极的参与政治生活并展现出政治参与主体的高素质，对于通过自己研究论证后提出来的政策要求，不论这些要求是否包括加强社会安全、维持统治阶级的生存、强化官僚机构或是提供公共服务等内容，都必须在符合法律道德的基础上竭力使决策中枢系统注意到就此制订政策的必要，这些都需要清楚把握现实中的政治气候、抓住政策制定的时机、掌握政策建言的技巧与了解政策倡议的对象。