经济社会发展与“多规合一”

乔文

国民经济和社会发展规划涵义

我国规划体制设计的规划体系内容主要包括规划性质、规划内容、编制程序、规划期限以及决策主体、规划实施、评估调整等方面。我国实施以国民经济和社会发展五年计划为基本框架的规划体制，已经有50多年的历史，不同时期的规划对促进经济和社会发展都发挥了重要作用。随着经济体制改革的不断深入，规划体制发生了较大变化，特别是“十一五”创新规划方法，在规范编制程序，提高透明度等方面取得了很大进展。这是完善社会主义市场体制的必然，是加强和改善宏观调控的需要，对于促进政府职能转变及经济社会全面、协调、可持续发展具有重要意义。

我国规划体系按照对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。

一是总体规划

总体规划是国民经济和社会发展的全局性、战略性、纲领性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。

总体规划是完整的、全面的国民经济和社会发展计划。总体规划要体现保持经济总量平衡、促进总体结构优化、提高国民经济整体素质和效益的要求，发挥对全社会经济活动的总体指导和对各种宏观调控政策手段综合协调的作用。总体规划要覆盖国民经济和社会发展的主要领域，既要照顾各个方面，又要突出重点。

二是专项规划

专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。

专项规划是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划，如产业结构调整规划、基础设施发展建设规划、生态建设和环境保护规划、科技教育发展规划等。专项规划是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化及具体化，必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。

三是区域规划

区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省市的区域规划是编制区域内省市级总体规划、专项规划的依据。

在我国的规划体系中，区域规划是比较薄弱的环节。编制并实施好区域规划，有利于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹安排重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，进而提升区域整体竞争力。

区域规划是经济社会发展任务在特定空间上的落实，是政府进行区域调控和管理的重要工具，具有弥补市场不足的重要功能。从国际经验看，区域规划是政府进行区域管理的关键环节。区域管理大致可以分为三个层次，即区域发展战略、区域规划和区域政策，三者是相互联系、互相支持的整体。区域发展战略是对全国总体空间格局的谋划。区域规划和区域政策是对区域发展战略的支撑，区域发展战略指导规划和政策的制定。区域规划主要是对人口、资源、生态环境和经济活动等进行空间布局安排。区域政策是对资源的合理分配和各方面关系的协调，服从于区域规划，是对区域规划的支撑。

国民经济和社会发展规划在落实中存在问题

由于国民经济社会规划导向性、客观性强，实施的约束性弱，不如城市总体规划控制性和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声无息、冷冷清清。而造成国民经济和社会发展规划实施效果差的原因有：

一是国民经济和社会发展规划自身原因

正如前文说到，国民经济和社会发展规划主要为区域发展起到一个指引方向的作用，相对而言，规划内容较为宏观。另外，国民经济和社会发展规划也不可能明确各行业具体如何发展，这不符合市场经济发展规划。正因如此，国民经济和社会发展规划和实际发展有较多的出入，这也导致规划落实效果不理想，从一定意义上来说，造成这种结果具有一定的客观性。

二是城市总体规划等对经济社会因素考虑不足

关于国民经济计划与城市规划的关系，从法定地位上讲，国民经济和社会发展规划是城市规划的上位规划，但是两者在内容上实际上是互补的，因此应该是一种相互依存、互为依据的关系。前者的国家规划色彩更强，后者在地方政府特别是城市政府中的地位正逐步提高。相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划等规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的因素，这是导致区域社会经济规划实施效果差的一个主要原因。

三是规划相对于发展的滞后性

在实际发展中，由于各种『青况的存在，导致规划的实施往往和理想状态出入较大。很多地方存在先发展再做规划，或者是为了做规划而做规划，并且这种现象很普遍，这对规划的科学性和实际可操作性具有很大的挑战。另外，上位规划滞后于下位规划，这导致规划之间的协调出现很多问题，多个规划规划对象一致，但规划内容不一致，导致规划的实际可操作差。

“多规合一”对国民经济和社会发展规划的要求

“多规合一”将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。在“三规”乃至更多的规划里，都涉及有部分相同的工作内容，尤其是与空间安排相关的内容在规划上应该是统一的，而且必须统一。

一是经济社会发展与土地开发利用相协调

以往做规划，只强调经济社会各阶段发展指标，而对完成各阶段指标所需要的土地能否与城市土地规划相一致考虑不够。而现在做规划，要注意弥补这方面的不足。例如在编制生态城经济社会发展规划时，将2010年、2015年、2020年经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行了对接，以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标；反过来，城市土地规划又按产业发展规律对土地的要求，调整优化了土地开发利用规划，两个规划互补完善，形成了良性循环。

二是经济社会发展与资源环境相协调

经济社会发展需要生产要素的支撑，需要资源的承载力和环境容量为依据。在编制生态城经济社会发展规划时，对生态城产业选择、交通基础设施、公共服务等内容充分与城市建设总体规划进行了对接。考虑生态建设的要求，选择绿色建筑产业、环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业，交通为绿色出行方式。同时，又将经济发展规律、社会事业发展特点反馈给城市总体规划，使城市的规模与发展方向与确定的产业及规模相衔接，实现经济社会发展与资源环境相协调。

三是经济社会发展与土地空间布局相协调

产业布局、基础设施建设、公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容，落实到具体区域时，与土地空间分布和城市空间规划必须相配套。以往针对这些内容从产业、经济的角度考虑较多，对土地的性质、功用考虑较少。生态城经济社会发展规划既从本规划的角度出发，又从城市空间布局和土地在产业用地、社会事业用地、基础设施用地这三者之间的分配和布局考虑，使产业布局既符合产业自身发展规律，又与城市发展空间、土地分布相匹配，达到经济社会发展与土地空间布局相协调。

四是产业、人口、城市相协调

国内外有许多产业与人口脱离的区域，出现了睡城，这种不成功的案件就是因为产业与城市规划脱节造成的后果。在编制生态城规划过程中，始终贯穿以产业集聚人口、形成城市的理念，从产业成长的规模、产业性质考虑城市人口规模和人口素质，与城市发展定位、规模相适应，形成产业与人口良性互动、城市良性发展的模式。

“多规合一”中国民经济和社会发展规划内容

“多规合一”中国民经济和社会发展规划要综合考虑土地利用、资源约束、人口和城市发展等多因素，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，具体包含以下内容。

一是发展基础分析

发展基础分析主要对现状分析清楚，准确把握区域发展阶段和发展中存在的问题。主要分析区域经济和社会发展基础，包含经济总量、经济结构及各产业发展情况、人民生活水平、城乡发展情况等的分析，在分析的基础上，总结在发展中存在的问题，以提高规划的针对性。同时，分析国家宏观发展环境，对未来发展形势具有一定判断，结合大的发展环境，判断区域未来发展趋势。

二是发展战略

发展战略对区域内经济、社会发展有关全局性、长远性、关键性的问题所作的筹划和决策，包含指导思想、发展原则、发展思路、发展战略及发展目标。根据对区域经济、社会发展状况的估量，结合发展趋势，考虑到区域经济、社会发展中的各方面关系，紧抓国家发展机遇，提出未来区域发展战略、发展定位及发展目标，统筹考虑未来一段时间区域所要达到的目标、所应解决的重点和所需经历的阶段以及必须采取的对策，为区域发展指明方向，同时也为城市未来规划和土地未来利用规划提供指导。

三是产业发展规划

产业规划对产业发展布局，产业结构调整进行整体布置和规划，包含三大产业结构。立足区域自然资源和生产要素，合理规划布局产业，确定重点培育的农业产业和农业方式的调整转变，综合提升农业发展能力，把农业发展和农民增收、农村经济发展紧密结合；工业发展要立足发展现状，综合考虑市场及行业发展趋势，确定工业主导产业，引导工业产业对当地其他产业的带动。服务业发展要和城镇建设紧密结合，考虑产业发展、居民发展需求，布局规划服务业。在产业发展规划中明确产业布局、产业发展载体和产业定位，综合土地利用规划和城市总规及生态环境，确保产业发展的落地实施。

四是城镇化发展规划

城镇化发展规划包含城市发展、乡镇发展和农村发展规划，以及统筹城乡发展。在城镇化发展规划中必须明确城市一乡镇一农村各自的发展重点是什么，以及如何促进三者协调发展。在国民经济社会发展规划中的城镇化发展规划与城镇体系规划的区别在于，前者更侧重于区域各级别单元如何发展，发展重点是什么，如何使各级别单位协调发展，后者更侧重于如何划分区域各级别单元，划分的依据是什么，各级别定位是什么。

五是社会事业发展规划

社会事业主要包含的是公共服务，主要由政府供给。社会事业发展是政府机构作为的核心舞台，也是经济发展对社会建设贡献的主要体现。社会事业发展规划主要包含科技事业、教育事业、文化体育事业、医疗卫生事业、社会保障事业、就业服务等内容。在社会事业发展规划中，必须明确所包含内容的发展目标、发展重点和项目规划。比如，教育事业发展，必须明确未来新增学校数量及布局、师资力量建设、教学设备配备和规划末要达到的目标。

（作者系中研智业集团研究院咨询师）