行政审批标准化建设的实践与思考——以广西横县为例

朱士翰 潘桂媚

（1.广西师范学院经济与管理学院，广西 南宁，530001）

党的十八大明确指出要“深化行政体制改革”，党的十八届三中全会进一步指出要“全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。行政审批服务作为建立服务型政府的突破口，与群众生活以及经济发展密切相关，服务覆盖面最广，影响力和带动力最大。行政服务中心服务质量的优劣不仅关系到社会经济的发展，而且直接影响到政府在群众心目中的形象。为此，该如何进一步加强行政服务中心建设，实现政府职能从管理型向服务型的转变，提高行政效率和服务质量，已经成为摆在目前我国政府以及学者面前的一个重要课题。改革开放以来，我国已先后六次进行了行政审批制度改革，也取得了可喜的成绩，并凸显了我国政府在行政管理体制改革方面的决心。然而，与行政审批领域因标准化缺失导致的各种弊端和社会对此的广泛抱怨和批评相比，行政审批制度中对行政审批服务标准化的关注度远远不够。因此，为了满足人民日益增长的公共服务需求，对行政审批进行标准化建设和管理是一项有效且可行的举措。

一、行政审批标准化的内涵

（一）标准化的起源与发展

标准化起源于工业化早期，最早应用于企业工厂生产领域。在工业发展史上，标准化是高效率和稳定性质量的代名词。标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，也就是说，在人类社会活动中，都可以通过标准化来保证重复性活动在既定的时空条件下具有品质的最佳性和稳定性。因此，标准化也是在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。其实际上是对过程的控制和改进来提升管理水平，提高服务质量。在管理领域，标准化的运用至关重要。随着科学技术的发展和生产的社会化、现代化，生产规模越来越大，分工越来越细，要达到技术与工作的协调一致，必须实行标准化管理。标准化也是提高产品质量和组织实现科学管理的重要手段。另外，标准化的实施有利于组织合理利用国家资源、节约能源、节约原材料，从而大大地降低成本，提高效益。值得重视的是，标准化不仅是改善管理的重要手段和方法，而且其对经济增长的重要贡献也越来越受到关注，如2005年英国贸易工业部（D T I）和英国标准协会（B S I）公布的一项研究表明，标准每年为英国的经济贡献25亿英镑；劳动生产率增长的13%应归因于标准的作用；标准化所产生的经济回报，无论在宏观和微观经济发展的层面上都具有相当大的商业意义。近年来，标准化在行政管理领域的运用也发挥了极大的优势和作用，越来越成为区域提高发展竞争力和软实力的核心要素，成为当代政府提升国际竞争力的重要措施，其中行政审批标准化具有至关重要的地位。美国、英国、澳大利亚等西方国家是较早推行公共服务标准化的国家，如1981年的里根政府和2000年克林顿政府都曾将标准化运用于政府管理和公共服务中。通过标准化操作来约束政府行为，保证政府持续稳定地提供高品质的公共服务，成为政府管理体制改革的一个重要趋势。

（二）我国行政审批标准化的内涵

在我国，行政审批服务作为一项与社会高度关联、影响广泛的政府行为，也应是标准化的重要领域。随着我国社会经济的不断发展，国内企业对于标准化的认识也在不断加深。特别是加入WT O以后，在国际标准化的环境下越来越多的企业在积极采用国际标准、国家标准和行业标准的同时，还制订了自己的企业标准，用以提高企业竞争力。整体上看，标准化被技术和经济领域广泛使用。近年来，政府行政体制逐渐由管制向服务转变。在此背景下，行政审批制度也处在由管制向服务转变的过程中。在公共管理领域，越来越多的学者开始将标准化理念引入到政府管理与社会管理领域中，用以指导现阶段我国行政管理体制改革。标准化已被视为是现代社会一种重要的公共管理政策工具和手段。行政审批标准化正是将标准化的思维、理念和技术植入行政审批的管理和运作过程，以期提升行政审批的效能，重塑行政审批的非人格化特征并借此堵塞审批的寻租空间。换言之，行政审批标准化，主要是通过标准化管理的刚性效应，约束行政审批自由裁量权，解决制度在执行环节变形走样的弊端，特别是针对审批环节标准不统一、运作不透明等容易导致腐败现象发生的情况，运用标准化的理念，对行政审批的办理和监管过程进行科学分解和合理配置，对流程进行改造和优化，用信息技术固化流程，减少人为因素干扰，从而提高行政效率与服务质量。

综合以上分析，行政审批标准化不仅是法制政府、高效政府、服务型政府建设的重要内容，也是提高便民服务的重要途径。标准化不仅是给部门及其工作人员设立了工作的标准和范围，更是体现了方便、快捷的理念，同时也改善了经济运行的行政环境。因此，行政审批标准化实际上是服务型政府、透明政府的重要机制支撑和建设路径。

二、广西横县行政审批标准化的实践

党的十八大以来，我国各地方积极响应党中央、国务院的号召，在推进行政审批制度改革方面取得了可喜的成绩。为规范行政审批行为、提高行政审批效率、改善投资发展环境，广西南宁市横县在深化行政机关内设机构审批职能归并改革的基础上，启动了行政审批标准化建设。近来，这项工作开展已取得了初步成效，行政效率和透明度大幅提高。对于提高行政审批效率与节省行政审批效能方面起到了积极的作用。

（一）发展历程

横县人民政府政务服务中心建于2007年12月28日，该中心本着简化办事程序，提高办事效率，推行政务公开，规范行政行为的原则，从源头上遏制“三乱”等不正之风，从制度上建立起办事廉洁高效的行政服务体系，切实为公民、法人和其他组织提供优质、高效、便捷的行政服务。近年来，该中心制定了22项规章制度以及窗口工作人员日常行为规范，着力打造一个廉洁、高效、务实，让人民放心、群众满意、投资者愉快的“阳光政府”。一是实行一门式服务，一个大厅集中办公，一个窗口收出件，一个窗口统一收费，变分散审批为集中审批，变串联审批为并联审批，变多头受理为一家受理，变被动服务为主动服务，极大方便了群众，得到了群众和投资者的赞扬。2011年12月13日，横县第一家镇级政务服务中心──百合镇政务服务中心开启首用仪式。百合镇政务服务中心将原来分散的镇民政办、国土所、建设所、林业站、农业服务中心、计生站、社保所等七个部门的职能集中在一个“窗口”，直接为广大群众提供民政、计生等20个服务项目，基本涵盖了群众对政府的主要服务需求。政务服务中心的基本运作采取“集中办公、窗口受理、内部运作、上下联动、全程服务”的方式，以政务服务中心的窗口为纽带，形成一条连接镇、村与群众之间的办事服务链。2013年12月2日，横县政务服务中心P C版网站、手机版网站成功开通，集办件查询、办件公告、办事指南、政民互动等栏目为一体，使企业和群众不出家门，用电脑或手机就能查询到所需要的政务信息，切实享受到政务服务平台多元化、人性化带来的一系列便捷。这在广西各级政务服务中心尚属首例。

（二）行政审批服务标准体系的内容

为了切实转变政府职能，建立阳光、效能政务，自政务中心成立以来，根据《广西壮族自治区政务服务政务公开政府信息公开十二五规划》的精神，以及《南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市2012年政务服务政务公开政府信息公开工作计划的通知》（南府办〔2012〕149号）、2012年全区政务服务政务公开政府信息公开工作会议精神和2012年南宁市对横县政务服务政务公开政府信息公开工作进行绩效考评的指标设置情况，结合工作实际，横县政府服务中心开始进一步深化行政审批制度标准化的改革。

1.政务服务的建设标准化

横县政务服务中心加强政务服务信息化、数字化建设，构建跨部门、跨层级运行的政务服务网络数据交换平台，保证网上政务服务顺畅有序运行。通过制定政务服务、便民服务的标准和规范，推进政务服务科学化、制度化、标准化建设。为了达到“树一流新风，创一流窗口，供一流服务”的服务目标，该县以“素质高、业务精、能力强、服务优”的总体要求，对进入政务服务中心的服务窗口工作人员的综合素质提出了明确要求。同时对窗口服务工作人员的服务理念、服务方式、服务效率和服务水平、工作作风等方面制定了完善的管理规章制度。另外，该县积极开展基层便民中心建设工作，以县级政务服务中心的成功经验为基层便民中心建设提供参考，努力构建经济实用的县级、乡镇（街道）、村（社区）三级政务服务体系。乡（镇、街道）便民服务中心，村（社区）便民服务室（站、点），依法或者受上级政务服务部门委托，集中受理、办理涉及劳动就业、社会保险、社会救助、计划生育、农用地审批、社会福利、新型农村合作医疗、涉农补贴等事项。

2.政务服务的运行标准化

横县政务服务中心紧紧围绕“一切为了群众，一切方便群众”和“机关为窗口服务，窗口为群众服务”的工作目标，实行“所有审批事项统一在政务中心受理、办理；所有行政事业性收费统一在政务服务中心收费窗口缴存；所有审批业务统一接受政务服务中心管理办公室监管”的“三个统一”办法，实现行政审批的集中受理与监管，促进行政审批行为的规范化。同时推行“公开行政审批目录、公开审批依据、公开申请条件、公开受理部门、公开审批程序、公开审批期限、公开收费标准和公开审批结果”等“八个公开”制度，以提高行政权力运行的透明度，全力打造“阳光政府”，并为群众提供“一站式”方便快捷的优质服务。切实加强对联办件的管理，建立健全部门、窗口、岗位之间的协调机制，努力探索形成行为规范、公开透明、运转协调、廉洁高效的行政管理体制。

3.政务服务的监督标准化

县委、县政府督查室每季度牵头组织县财政、中心和物价部门联合对窗口单位的行政审批、收费行为进行专项检查，对违反相关规定的要求限期整改，并将检查结果通报全县。中心坚持对窗口部门及其工作人员的政务服务工作进行巡查、回访、暗访，对违反文件规定的视其情节轻重给予批评教育、责令纠正违法或不当行政行为。新闻媒体对其舆论监督，对政务服务中损害软环境的反面典型及时曝光，全程追踪，督促改进。通过聘请人大代表、政协委员、企业代表和社会各届人士为行风监督员，采取多种形式对行政审批部门的政务工作进行监督。另外，政务服务中心同时配备安装了视频音频同监控系统、指纹考勤机、电子评价器以及同区、市政务服务中心三级互联的局域网，是全区首个实现视频、音频同步监控的县区。中心共有31个部门64名窗口工作人员进驻办公，办理审批事项共500多项。监察部门加强行政审批活动的全程监督，及时发现纠正审批过程中的不规范行为，对有令不行、有禁不止的行为，严格追究有关领导和直接责任人的责任。

政务服务中心坚持把政府信息公开工作纳入重要议事日程。为了规范管理、强化监管，便于发布业务信息，打造阳光政府、效能政府，树立全市一流的政府形象。该县紧紧围绕优化环境、提高效能的核心目标，把采购中心、投标中心和政务服务中心联成一体办公，进一步规范政府政务行为，完善政府采购监管。

（三）实施标准化体系的效果

政务服务中心主要履行政务服务的协调、指导、监督职责。横县政务服务中心自2007年12月28日正式启用，至5月26日止，共接到各类政务服务事项申请20698件，受理20569件，办结20251件，办结同意率为99.88%，平均日结率72.28%，当月办结率98.33%。共受理申请投资14.4727亿元，同意投资13.8553亿元。群众满意率达到99.85%，群众参与评议率达91.58%。至今没有出现因窗口作风效能问题产生的超时办结件和群众对中心服务不满意的投诉，得到了中纪委监察部、黑龙江省纪委监察厅等各级考察团的高度评价。长期保持了“零投诉”、“零超时”、“零通报”的良好运行状况。行政效能不断提高、服务规范稳定有序、电子政务效能逐渐突显、权力得到了一定的监督，为今后进一步改进政务工作打下了坚实的基础。

另外，行政理念也得到了进一步更新。政府和广大公务人员逐渐树立了以民为本、服务至上理念，形成了讲诚信、负责任、重服务的共识。同时，行政审批权力运行进一步规范，行政审批自由裁量权进一步压缩，信息沟通不畅的问题也得到有效解决，决策、执行、监督相对分离又相互协调的批管分离体制得到巩固和深化。这样，行政监督更加到位，公众的知情权和监督权得到切实保障，有力地促进了预防腐败体制机制的创新。

三、行政审批标准化建设的思考与展望

行政审批标准化建设是将先进的行政管理方式和标准的理念引入行政审批领域的一项创新，不但简化了审批流程，缩短了审批时限，而且大大地提高了办事效率。由此可见，加快推进行政审批服务标准化建设，对于提高行政审批质量、提高行政审批服务效能、完善权力监督机制、优化发展环境、创建廉洁高效政府，有着重要的现实意义。而行政审批标准化是一个不断改进和完善面向服务对象的标准的过程，因此，不但要巩固深化集中审批的成果，更需要在操作中反复检验，在实践中不断推敲论证。

（一）深化对行政审批标准化的理解

行政审批标准化是对陈旧过时、互为矛盾规定的突破，是一项创新的系统工程，需要我们在实践的过程中不断地提高认识。它不仅是对现有审批标准的细化，更是对投资创业、发展和企业转型升级的引领；同时要认识到其包含了城市管理、环保等多项内容的产业、行业的联合标准。为此，要努力提高工作人员的思想、知识水平和操作技能，充分调动全员积极性与创造性，增强干部和员工执行标准的能力，加强服务标准化培训，提高全员参与的执行力。

（二）重视发挥改革创新的精神

行政审批标准化的发展有赖于改革创新。新形势下，要把改革创新精神贯穿整个工作的过程中，进一步理顺投资项目审批制度，努力推动改革工作取得新成效。另外，还要适时地创新协作机制、工作模式，推进行政审批标准化建设工作在观念、内容、方法、手段、体制、机制等方面的创新，超越现有文件、制度的归纳整理，有效协调政府部门间的分工合作，加强部门间信息的有效传达与沟通，真正服务于企业转型升级，服务于科学发展。

（三）加强对行政审批建设的监督检查

审批事项标准化建设是深化行政管理体制改革，转变政府职能，改进政府服务，提高行政效率的重要措施。行政审批标准化的精髓在于依法行政。在推行行政审批标准化建设的过程中，要多方、多部门参与，纪检监察机关要加强对审批行为是否依法合规的检查，各部门、街道要高度重视、精心组织实施，落实工作责任，加强监督检查，特别是要对政务信息公开进行执法监察，加大对违反《政府信息公开条例》行为的问责力度。另外，应充分发挥广大公众的监督，确保行政审批工作的公开、公正、透明。

（四）积极探索推进量化管理

目前，不少西方国家对行政审批的管理已进入量化阶段，如美国管理和预算办公室下设信息与监管事务办公室，专门负责对每一项政府审批的合法性进行分析，做出成本和收益衡量。可借鉴类似这样的做法，积极探索推进行政审批的量化管理，明确职责分工，把工作任务落实到人，不断促进行政审批朝着合法化方向发展。

四、结束语

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。推进行政审批制度改革有力促进了依法行政，进一步规范了政府行为；促进了政府管理创新，提高了行政效能；促进了反腐倡廉建设，进一步完善了政府系统预防和治理腐败的体制机制。横县政务服务中心的标准化建设对广西甚至全国都有重要的启示及推广意义。我们需要在吸纳其成功经验的同时，密切结合本地实际，实施开展行政审批标准化建设，努力实现更大范围的行政审批服务项目，进一步优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量。

［1］［4］黄小勇.政府流程再造视野下的行政审批标准化建设［J］.行政管理改革，2012（4）.

［2］崔征.标准价值几何［J］.WTO 经济导刊，2005（8）.

［3］梁正，侯俊军.标准化与公共管理:关于建立标准化知识体系的思考［J］.中国标准化，2012（1）.