参与式治理视角下的杭州地方治理创新模式

李锦文 王寿铭

一、参与式治理：现代城市的治道变革

参与式治理起源于西方国家，其理论渊源主要有两方面：一是参与式民主。基于传统代议制弊端日益凸显，不能很好满足人们对民主的需求，公众普遍表现出对这种民意表达机制的冷淡，使得代议制的功效逐渐衰退。20世纪60年代初自Arnold·Kaufmann提出了“参与式民主”后，“参与式民主”就开始在西方兴起，弥补代议制民主的不足。二是治理理论。20世纪70年代，传统公共行政理论越来越无法解释和应对发达国家面临的经济滞胀、财政赤字居高不下等社会经济难题。面对政府与市场的双失灵困境，工业民主国家经历了一场政府治理方式的变革，“治理”理论应运而生，为“参与式治理”的发展奠定了理论基础。

“参与式治理”是在治理理论中融入了参与式民主的思想，是一种新的治理形式。参与式治理在一般治理理论的基础上，特别强调“参与”的意义，要求非政府组织和公民个人直接地、积极地参与社会公共事务的管理过程，发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、协商和伙伴关系。西方学者几乎不约而同地强调“参与”在治理过程中的重要性。例如：奈斯比特认为“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。”盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提到“要让政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间”。斯奈德将参与式治理与传统的决策治理进行了比对，突出参与式治理的优越性（如表1）。

从以上国外学者对参与式治理的研究可以看出，参与式治理很好地解决了社会管理过程中主体单一的问题，为未来各国政府的城市治理提供了一条可资借鉴的路径。

党的十八届三中全会也提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理现代化的实现离不开城市治理的现代化。近年来，随着参与式治理理论的不断发展，我国的地方政府开始在城市管理领域进行参与式治理的创新研究。其中，杭州在城管志愿服务改革方面成效显著，值得我们探讨。

二、杭州市城管志愿服务体系建设的探索实践

长期以来，我国城管工作人员在人民群众中的形象不佳，广大市民对城管执法工作存在认识上的偏差，对执法人员不信任、不支持，在执法过程中容易产生抵触和对抗情绪。这使得城管执法工作处于不利和被动局面，迫切需要寻找新的方向和支撑力量。面对新局势、新挑战，城管部门逐渐转变管理理念，尝试调动社会力量，发挥社会参与的优势。我国的“城管志愿者”正是在这样的大背景下应运而生，目前，我国已有不少城市采用了这一管理模式，如：北京、上海、深圳、杭州等，其中杭州市的“城管志愿者”已有较为健全的运作机制，得到市民的普遍认同。

（一）杭州市城管志愿服务体系的基本情况

1.杭州市创新城管志愿服务体系

城市管理的内容包括土地、构筑物、绿化等，但最主要的是管理城市中的人。截止到2012年末，杭州市常住人口已经达到880.2万人，其中市外流入人口为235.44万人，占27.06%，在人流、物流快速流动的情况下，如何满足市民多元化的服务需求成为杭州城市管理面临的难题。

在挑战面前，杭州市政府选择将志愿服务组织纳入城市管理中，使其成为城市管理的一支重要力量，其实质就是一种政府主导下的政府与社會组织等多主体参与治理的模式，这种模式标志着由国家全面控制和包办代替的全能型政府社会管理模式向坚持“多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调”原则的由政府和社会服务组织共同参与的社会管理新模式的转型。

2005年12月，杭州市执法局在已有的志愿者服务基础上，推出了“城管志愿者”的创新之举，鼓励市民积极参与到城市管理行政执法的宣传劝导活动中来，并成立了专门的城管执法志愿者总队。

2.典型案例分析

（1）多元参与——杭州市“门前新三包”特色活动

延安路是杭州市规模最大的商业街，全长3570米，将杭州市内最大的三个商圈——武林商业圈、湖滨商业圈、吴山商业圈串联起来，人多车多、环保压力大，是城管工作的重难点区域。面对这种情况，2013年9月，杭州市城管委在延安路精品街上推行“门前新三包”志愿服务项目。

“门前新三包”的主要内容是做到“门前三不”，即不污染周边环境、不损坏公共设施、不影响街容秩序。市城管委除了组建一支由城管执法人员和“贴心城管”志愿者构成的志愿服务队之外，更注重商家和单位的自我管理，督促商家（单位）做到规范设置垃圾容器、规范投放生活垃圾、规范设置店招店牌。小河街道作为拱墅区“门前新三包”工作试点街道，现已与辖区商家签订了相关责任书，并计划将相邻的10至15户商家组成“自管小组”，商家每周轮流“坐庄”当组长，负责各小组地段内环境卫生、市容秩序和绿化等内容的管理和监督。街道对小组每月考核，年终表彰鼓励。

“门前新三包”活动是杭州市政府将市场力量有效引入城市环境治理的实践，通过商家自己组织参与负责地段内的环境卫生，其他相关部门单位积极配合，形成联动，有效实现城市环境治理多元参与的治理模式。

（2）以人为本——将无证摊贩导入便民服务点

无证摊贩管理一直是城市管理者不得不面对的“老大难”问题。无证摊贩的存在有一定的合理性，对于部分没有特殊技能的人来说，只能通过摆摊维持生计。这种现象在现阶段会一直存在，城管采用简单粗暴的执法手段，不但无助于问题的解决，反而会激化矛盾，造成社会的不稳定因素。

杭州市拱墅区城管局对这一问题的解决较为合理，对无证摊贩的管理策略是疏堵结合。所谓的疏，主要是利用一些断头路或把拆迁的工地平整后，引导无证摊贩在这类地方经营;所谓的堵，就是取缔无证商贩，创造就业环境，使其合理就业。拱墅区米市巷中队通过城管执法志愿服务分队设置疏导点、服务点，规范化管理无证流动摊贩。维元弄14幢西侧的公园内一直有两个社区困难户服务点，时间长了，吸引了一些无证摊贩来这里，导致社区卫生环境恶化，交通拥堵，周边居民深受其扰。多年来，城管屡次管理、劝导、整治，都难见成效。最终，通过协调和沟通，由沈塘桥社区出资为两个摊位建设了爱心小屋，相关部门审批并公示，摊户佩戴统一的服务证搬入使用，在约定的工作时间内为居民服务。还公园于民，让困难户受益，即获得了群众的认可，又有利于提升城区品质。曾经的商贩成为了现在的城管志愿者，从与城管对立转化为合作关系，实现共治共享。

杭州市的“无证摊贩导入便民服务点”是解决目前城管与群众尖锐矛盾的成功案例。管理部门以人为本，转变管理理念，不仅维护了各方的利益，而且将长期对立的官民矛盾转化为目标统一的合作关系，调动了群众参与治理的积极性。

（二）杭州市城管志愿服务体系建设的成效

1.参与互动：改善政府与公民关系，增进理解与信任

杭州市城管局通过志愿者的形式让市民参与城市管理，减轻了城管部门的工作压力，缓解了城管部门和群众的对立。志愿者成为管理者与被管理者的缓冲地带，转变了行政主导下政府单向管理的模式，使可能激化的矛盾出现了转机，让城管部门有了与管理对象联系沟通的新渠道，和谐城管的构建有了基础和平台。

从管理部门来看，公民以城管志愿者的身份参与城市管理，表达对城市管理的建议，使城管部门更好地了解民意，并将之纳入到城管的决策和执法行动中，提高了城管活动的效益，有效调动人民群众参与城市管理的积极性。

从市民的角度看，城管志愿者为市民提供一个换位思考的机会。市民通过亲身参与城管工作人员的管理活动，对城市管理的目标有了更充分的理解和认识，对城管的工作也多了一份体谅，了解城管的工作压力和不易，在这种换位关系中，缓解城管与公众的矛盾，增进官民间的信任与合作。

2.参与治理：节约行政成本，提高城管工作效率

杭州市的志愿服务工作有近18年的实践探索，根据有关数据，至2011年10月31日止，全市共有志愿者70万名，全市志愿服务平均每年的总时数近75万小时，如果按照每天每人8小时计算，一年服务200天，相当于有一个4690人的团队义务劳动一年。放到服务领域，如果政府按每小时30元买单计算，那直接为国家财政节约了大概2.25亿元。由此可见，志愿组织参与到城市治理中可以有效节约行政成本，提高公共服务供给效率。城管志愿者转变了城管职能的传统意义，以往城管的工作理念侧重于“管制”，事实上，城管职能更多的应是对城市的“服务”，城管部门应积极回应群众需求，将群众纳入管理过程中，使群众地位变被动为主动。城管志愿者恰好实现了这种被动管治向主动服务的转变，城管工作效率得到了较大的提高，群众满意度也不断提升，城市管理的品位提升与城管志愿者的谏言献策是密不可分的。

3.以人为本：实现“人民城市人民管”

坚持“以人为本”的城市管理理念，充分尊重管理相对人的存在和价值，应是地方政府未来城市管理体制改革的基本出发点。杭州市的城管志愿者正是本着“以人为本”的执政理念，引导公民参与城市管理，体现了城市管理中人民的主体地位。

长期以来，我国的行政体制使得行政部门倾向于一种对上负责的行为模式，看上级的“脸色”行事，以领导的喜好为工作的“风向标”。这种单向度的工作作风导致城市管理价值偏失。而城管志愿者有效地平衡了这种管理价值的失衡，强调以市民为中心实施管理，在执法过程中以人为本，满足公众的服务需求，激发和调動公众参与城市管理的积极性和创造性;鼓励市民参与城管志愿服务，培养市民的主人翁意识和责任意识，增强他们对城市管理工作的认同感。这为公民参与城市治理、创造和谐杭州提供了可能。

4.优质服务：促进城市生活的便利快捷

杭州市的“贴心城管”是政府为实现“打造东方品质之城，建设幸福和谐杭州”目标而开展的专项行动，围绕“当城市好管家、做群众贴心人”主题，拓展便民服务、深化亲民管理、实施惠民工程。2013年8月，杭州市拱墅区在全国文明城市复检中，每天组织100名志愿者在必查实地考察点及主要道路和窗口地段开展文明劝导和宣传活动，开展文明施工、文明养犬、文明停车等城市管理方面的法律法规的宣传咨询活动。发放《创建全国文明城市倡议书》一万余份，整理乱停放的非机动车12000余辆，劝导居民乱吊挂晾晒86起，清除店家门口张贴小广告96起、随地吐痰和乱扔烟蒂纸屑800余人次，积极引导市民群众参与到全国文明城市的创建活动中来。通过城管志愿者的服务，市民享受到了舒适的生活环境，优质的公共服务，生活也变得更加方便快捷。

三、结语

本文在参与式治理的理论视角下，以杭州的城管志愿者为个案，具体说明志愿者服务组织是实现市民参与城市治理的有效途径。城管志愿者为市民提供了参与城市治理的平台，促进了城管部门与市民和社会组织之间的沟通与互动，增进了彼此之间的理解与信任，是一种有效的、可资借鉴的城市管理新模式。

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（责任编辑：赵静）