城市化进程中农民权益保障相关问题研究

袁坤杰

摘 要：随着工业化和城镇化的高速发展，城市数量得以增加，城市空间得以扩张，但同时土地资源尤其是耕地资源被大量占用，产生了一个新的社会群体——失地农民。失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中影响非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题。当前失地农民面临的两大难题是社会就业出路和养老保障的退路问题。根据政府关于失地农民的一系列政策，在实践中必须积极探索切实可行的途径和方法，以确保失地农民的权益真正得到保障。

关键词：城镇化;农民;权益保障

一、城镇化进程中失地农民的现状

（一）城镇化的含义

城镇化，是指社会生产力在工业化和信息化的基础上，在经济结构，人居环境，人口素质等领域，由传统农业经济到现代化城镇经济，传统农业文明到现代城镇文明的转变过程。中国城镇化理论的二元性是指城镇化可分为城市化和农村城镇化。城市化指的是人口向城市的集中过程，而农村城镇化指的是农村人口向县域范围内的城镇（建制镇）和集镇（非农产业集聚地）的集中过程。总之，农村城鎮化是指在农村经济飞速发展和现代化城镇文明广泛扩散的前提下，由于农村社区的居民住宅，基础设施，公共设施等客观条件日益完善，农村自身需求的能力。

（二）大量耕地被占用，失地农民数量大增

随着我国城镇化进程的加快，市政设施建设用地、工商投资开发用地、乡镇企业用地数量的增加，大量的农用土地被征用，失地农民的数量不断增加。据国土资源部统计，从1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，近七成是政府用行政方式征占土地。目前，全国失地农民总数估计在4000万～5000万人左右，每年还要新增200多万人。另外，按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩，这意味着我国的失地农民规模将进一步扩大。

（三）安置方式单一，征地补偿款区域差距过大，费用逐年上涨

随着城市建设速度的加快，征地数量的增加，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产项目的越来越多，这类单位没有能力安置失地农民。同时，由于国有企业和集体企业改革的不断深化，企业用工制度逐步市场化，地方政府对失地农民就业安置的渠道越来越少。现行的《土地管理法》规定的征地补偿费，是按照土地原有用途的年产值倍数来测算的。没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有体现土地对农民承担的生产资料和保障资料的双重功能。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额的增殖收益，大部分被中间商所获取。此外，有些地方政府由于缺少监督，存在补偿金分配混乱等问题，受政策和地理位置等的影响，同一城市，不同区域的失地农民所得的补偿款差距非常大，就容易激化矛盾，导致补偿费用逐年上涨。

（四）失地农民成为新的弱势群体

由于历史原因和传统生活理念的支配，我国农民的生活方式大都带有生态型、节约型特点。由于农民理财能力差、缺少长期的规划，征地补偿金主要是用于购买生活消费品，甚至有些失地农民会用补偿金来购置奢侈品，平日挥霍无度。而很少会把补偿金用于养老、医疗、就业等社会保障，也很少失地农民会把补偿金用来参与职业培训，以增强再就业能力。有限的征地补偿金很快就会用完，失地农民将面临基本的衣、食、住等生活问题，以及子女教育、就业、医疗、养老等难题，成为城市化进程中一个加速扩大的新的弱势群体，生存和发展面临着严峻的挑战。

二、保障失地农民权益的重要意义

据调查，农村土地纠纷已取代税费争议，成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。

（一）失地农民的利益被忽视

在我国，农业是弱势产业，农民是弱势群体，这实际上是让弱势群体去承担了城市经济发展的成本，是在继续拉大城乡差距，这必然会引起失地农民的不满，影响整个社会的稳定。土地是不可再生资源，作为一种生产要素，随着土地使用权的出让、转让，农村土地一旦转化为城市用地，就会产生巨大的级差地租。这种由土地位置差异、国家规划和开发投资造成的数额巨大的增值，失地农民作为土地的原使用者，有权享受土地的增值收益，应将土地出让后产生的级差地租用于解决失地农民的社会保障问题。

（二）失地农民面临的生活、养老、医疗问题

失地农民是城市化的产物，当失地农民完全失去土地时，就已经和城市居民没有本质的区别了， 长期以来，我国的保障体系有很大的城乡差别，社会保障主要面向城市居民，农民只有家庭保障和土地保障，失业保障和养老保障最终都落到土地保障和家庭养老。失地农民由于文化素质较低，缺乏稳定持续的经济来源，而且我国农村正进入老龄化和低生育率社会，这必然进一步挑战传统的家庭养老模式。因此，针对失地农民面临的日益脆弱的家庭养老，要建立起失地农民养老保障制度，以确保他们老有所养。

我国农民的健康问题一直是社会稳定和城市发展的一大隐患。医学科技的进步，医疗水平的提高，但医疗费用也大幅度攀升，致使农村风险凸显，农民看病难问题广泛存在。长期以来，大多数的农民处于亚健康状态，农民无力支付高昂的医疗费用是问题的症结所在。农村合作医疗等社会医疗保险，远远无法弥补失地农民身份转变后所带来的医疗成本增加。有必要使医疗保障成为失地农民社会保障的一个重要组成部分，以解决他们看病难的问题，从而缓解他们面临的医疗风险。

因此，有必要建立失地农民的养老、医疗等社会保障体系，以确保他们老有所养，病有所治，切实地保障好失地农民的生存权益。

（三）失地农民缺乏非农产业技能，自谋职业难度大

失地农民中，就业最困难的主要有三类群体：一是大龄失地农民，要转业十分困难;二是失地以前完全依赖土地为生的纯农民;三是生活在偏远地区的失地农民，他们相对于城乡结合部或经济发达地区的失地农民，意识和择业观念比较保守，就业成本也比较大。失地农民再就业困难主要原因有以下两点：

1.失地农民自身素质不高

一方面，部分失地农民习惯于以前自给自主的生产和生活方式，还存在“高不成低不就”的就业观念障碍，对政府存在很强的依赖性，思想封闭保守，就业意识差;另一方面，多数失地农民自身的文化程度低，年龄偏大，缺乏相应的城市就业技能，只能从事一些技术要求不高的体力劳动或做些小生意。

2.城市就业竞争日趋激烈

随着经济的发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，提高了对劳动的技术要求。与此同时，失地农民能获取的就业信息很有限，加上城市本来就业压力大，竞争激烈，面对竞争激烈、僧多粥少的城市就业市场，能顺利实现转行就业的失地农民自然相当有限。

因此，要引导和教育失地农民转变思想观念，积极参与市场竞争、就业，地方政府要挑起重任，对失地农民进行劳动技能的培训，提高他们的职业技能，积极为他们拓宽就业渠道，使他们能够凭借自身的能力获取稳定的收入，以避免新贫困的发生。

综上所述，要逐步建立起失地农民的社会保障制度，这有利于缓解征地矛盾，长远地解决失地农民的生活问题，保障失地农民权益。促进失地农民再就业，可以使他们获得基本的生存权与发展权，可以促进我国工业化和城镇化进程的顺利进行。

三、保障失地农民权益的政策研究

（一）征地补偿金应合理化、制度化

国外征用农民土地一般按市场价格实施补偿。失地农民的补偿包括土地征用费和土地赔偿款，其中土地征用费大体等于土地价值，土地赔偿款则是对失地农民因土地被征用而遭受的经济及其他损失的弥补。如法国征地补偿以协议价格为准;荷兰征地补偿地价考虑土地未来预期收益。部分国家，法律规定对失地农民的补偿往往超过土地的市场价值，以保证失地农民原有的基本生活水平不降低。我国的征地补偿费和安置补助费以土地原有用途的年产值倍数来测算，显然不符合市场经济规律，失地农民能够获取的补偿金很少，伤害了农民的利益，而且这不利于保护耕地。因此，征地补偿金和安置补助金要合理化。此外，要保证补偿金能够足额、及时的到失地农民手中，以维护好他们的权益。

（二）构建以最低生活保障为基础的社会保障机制

从长远来考虑，为失地农民建立社会保障体系能有效的解决失地农民问题，保障他们失去土地以后的生存权，有利于促进社会稳定。

1.建立失地农民的最低生活保障制度

1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障條例》，其适用范围仅限于城市居民，而将广大的农民排除在最低生活保障之外。失地农民是不同于“农民”（纯粹意义上的农民），又有别于城市居民的边缘性群体，他们已经不再享有土地保障，也不能和城市居民一样享有最低生活保障，这是不公平的。因此，应该在农民失去其最基本的生活保障——土地之后，就将其转为城市居民，享有城市最低生活保障。与此同时，失地农民进城以后，在其子女入学、就业等方面，政府也应予以城市居民同等待遇。

2.构建失地农民养老、医疗、失业等社会保障机制

农民只有家庭保障和土地保障，失业保障和养老保障最终都落到土地保障和家庭养老。农民失去土地以后，传统的家庭养老也受到严重的冲击，因此要逐步为失地农民建立起社会安全网——社会保障。浙江省从1993年起就尝试采取“土地换社保”的做法即社会保障安置，较好的解决了失地农民问题，得到了广泛的认同。社会保障安置是指在征用土地时，将土地补偿费、安置补助费和级差地租用来为失地农民交纳社会保障费，从而将失地农民纳入社会保障体系之内，解决他们的后顾之忧。

要建立起失地农民的社会保障体系，最重要的是资金来源问题。在保障资金筹集方面，本人认为应坚持政府、集体、个人及市场征地主体共同出资，形成“四位一体”的资金供给模式。鉴于目前农民理财能力普遍较差，因此只能把征地补偿中的一部分发放给失地农民，以保障其当前的生活需要，其余的留下作为失地农民的社会保障基金;土地非农转用后增值收益巨大，政府从土地出让收益中按一定比例注人失地农民社会保障基金，以建立农民社会保障基金的主要来源;被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注人社会保障基金;政府应明确规范征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一部分作为农民的社会保障资金，并专户储存管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。

（三）促进失地农民再就业是解决失地农民问题的最佳途径

目前，失地农民再就业主要面临两方面的困难：就业能力差和就业渠道不畅。被迫从经营了几十年的农业生产中转移出来，加上农业的技术性差，独立性强，与城市的各种产业具有显然不同的性质，所以失地农民在激烈的城市就业竞争中容易处于劣势。此外，就业市场信息不对称，信息整合能力差，政府真正传达给农民的有用信息很少，使得农民在就业过程中获取的信息不顺畅。

针对我国失地农民就业难的问题，我们有必要借鉴美、日等发达国家的成功经验。这些国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。将接受职业培训，作为领取失业津贴条件的做法，在西方国家越来越普遍。

1.失地农民子女应该拥有平等接受教育的权利

一个国家的竞争力，在很大程度上取决于这个国家的人力资本的竞争力。目前，我国正逐步实施九年义务教育全免费工程，为农民子女接受教育提供了保障。但同时也应看到，如何让失地农民子女拥有平等接受教育的权利，让他们与城镇居民的子女一样享有接受教育机会的问题也应值得关注。

2.对失地农民进行职业培训

循序渐进，逐步完善我国的职业培训体系。我国大多数的失地农民年龄偏大，文化程度低，从事非农产业的能力低，政府应从土地出让金中抽出一部分资金，为失地农民建立起一个高效率的职业培训体系。培训机构应联合用人单位，根据单位的技术要求，有针对性地对失地农民进行专项技能培训，以提高他们的就业能力。

3.为失地农民提供就业信息，拓宽就业渠道。

各级政府应重视失地农民再就业问题，积极开发就业岗位，拓宽就业渠道。政府要出台鼓励安置失地农民就业的政策，鼓励征地单位或者有关企业优先吸纳失地农民就业。各级职业介绍机构应积极为失地农民服务，通过举办招聘会等途径为失地农民提供就业信息。从发达国家经验看来，社区服务是吸纳劳动力的一个很好的领域。在一些发达国家，社区服务从业人员占全社会从业人员的比重高达30%～40%。随着经济的发展和社会的进步，今后我国对社区服务业的需求会不断地增长，因此要鼓励失地农民从事家政服务业。只有失地农民的就业问题得到了有效的解决，才能防止新贫困的发生，从而促进城镇化进程的顺利进行。

失地农民是城市化的产物，单纯失去土地并不是真正的城市化，只有对他们实施社会保障安置，消除对失地农民的“歧视”，给他们以城市居民待遇。社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素，应把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇，使得失地农民增进对城镇化的认同，从而推进城镇化进程的顺利进行。