上海市建设项目规划审批管理中的公众参与

王文辉

摘要：为缓解政府、公众和项目开发单位之间的矛盾，上海市自2002年起，开始推行设计方案规划公示制度。本文试图描述、介绍建设项目规划审批管理中的公众参与的具体做法，发现建设项目规划审批管理中的公众参与存在的问题，并提出相关意见、建议。

关键词：建设项目；规划；审批；管理；公众参与

一、建设项目规划审批管理中的公众参与的背景

2000年之后，随着上海的城市化进程，经济社会不断发展，城市面貌日新月异，但随之带来的新建建设项目与周边居民的矛盾日益尖锐，主要表现为居民现有房屋前是空地或临时绿地，但规划中为建设用地，新建建设项目建成后影响了周边居民的通风和采光，降低了现有房屋的价值，尤其是变电站、垃圾房、医院等敏感项目，使周边相关居民的利益受到损害。利益受到损害的居民通过上访、静坐、诉讼等各种渠道，试图捍卫自己的权益。而此时，由于项目已经建成，项目建设前没有公众参与，管理者对于化解居民矛盾十分无力。

在这种背景下，上海市开始推行设计方案规划公示制度，希望把可能产生的居民矛盾提前暴露，对于可能出现的信访问题提前介入、解决，缓解政府、公众和项目开发单位之间的矛盾，既保障社会建设和发展，又维护公众的合法权益。

二、建设项目规划审批管理中的公众参与的具体做法

建设项目规划审批管理中的公众参与，形式上体现为建设工程设计方案的批前公示。上海市规划管理的行政主管部门——原上海市城市规划管理局、现上海市规划和国土资源管理局，自2002年起，出台了关于建设项目设计方案规划公示的相关规定，并分别于2005年、2010年、2013年、2014年分五次对该规定进行了修改和完善。

根据现有规定，建设工程设计方案的规划公示，是指规划管理部门在批准方案前，将方案的相关内容向公众公开展示、听取公众意见的活动。

1、方案规划公示的适用范围

除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，两类项目需要进行方案规划公示：拟建工程与现有居住建筑相邻，或拟建工程冬至日日照阴影范围内有居住建筑，对相邻居住环境可能产生影响的；重大公共设施项目、社会关注度高的建设项目以及其它规划管理部门认为涉及公共利益需要公示的项目。

2、方案规划公示的目的

从管理者的角度出发，规划管理部门在审批方案前进行规划公示，组织公众进行参与，其目的旨在通过公众参与收集信息，为方案审批提供参考，同时对项目批准建设后可能产生的矛盾进行预判和评估。方案公示和审批，只针对技术层面，只要方案本身在技术上没有违反相关规范要求，公众意见并不是必须采纳，管理者可以根据公众意见自行决策。

而从公众角度来看，要求政府尽可能满足其诉求，希望在公示的过程中解决方案涉及的一系列问题，维护和争取更大的权益。

3、方案规划公示的流程

首先，规划管理部门将方案公示的项目名称、公示地点、公示期限等相关信息提前三日在其网站进行预公告。随后，规划管理部门在建设基地现场主要出入口一侧、基地周边围墙上或规划管理部门认为需要公示的场所及其网站上同时公示方案，方案规划公示的内容包括公告和总平面图兩部分，同时在现场放置意见箱，公示的期限不少于十日。公示结束后再设置不少于七日用于收集公众意见。

4、公众意见的收集和处理

公众意见的收集渠道一般有4种：来电、来信、来访、将意见直接投进现场的意见箱内。

根据规定，对公众意见的处理：符合法律法规规定和强制性标准要求的，予以采纳；有利于改进设计方案的合理化意见或建议，予以充分考虑；无法采纳或难予采纳的，规划土地管理部门应当向提议人书面告知说明，或采用听证会、现场公告等方式予以告知。

当公众意见较多的时候，通常做法是邀请居民代表召开居民座谈会，对公众的意见、建议进行统一答复。

三、建设项目规划审批管理中的公众参与存在的问题

1、经济发展与公众参与的矛盾

地方政府出于经济建设的需要，希望项目加快推进、早日开工建设；而周边居民意见较大。此时，规划管理部门的管理者协调难度很大，推进项目建设和化解居民矛盾的双重压力巨大。

2、对公众意见的处理

现有规定明确规定了对公众意见的处理要求，但哪些意见是合理的，合理的意见、建议如何考虑等问题并没有明确规定，只有靠管理者自身去判断。

3、公众诉求难以满足

方案规划公示大多是在居民现有房屋前建设新建项目，无论新建项目的建设内容是什么、方案如何设计，无论方案是否满足了相关规范要求，无论新建项目对居民的通风、采光是否有影响，大多数居民都会提出以下几点意见：要么不同意新建项目，要么把周边居民动迁；或者，要建项目也可以，只能是绿地。然而，从经济建设和社会发展的角度看，居民的这些意见和诉求显然是不可能满足的。

四、相关意见、建议

1、健全建设项目规划审批管理中的公众参与的法律保障

从现有的规定看，上海市对方案规划公示的形式、内容和时间都有明确的规定，但对于公众意见收集后的反馈、法律救济方面还存在缺口，公众意见如何取舍、采纳情况如何反馈没有相关的规定，在一定程度上造成了管理者对于方案公示重形式、轻效果。建设项目只要走过公示的程序，无论公众的意见如何，都可以完成审批。所以，管理部门要抓紧制定意见反馈的相关程序；同时，考虑公众参与的法律救济，健全相关法律保障机制，切实保障公众参与的权利。

2、提高建设项目规划审批管理中的公众参与的有效性

为了提高建设项目规划审批管理中的公众参与的有效性，管理者需要切实转变观念，不要简单地认为方案规划公示和公众参与只是建设项目规划审批中的一个流程，而要充分地认识到，公众意见是设计方案编制过程中的一个重要依据，要切实保障社会公共利于，维护公众合法权益。

同时，公众参与中，管理者的一个重要任务就是要协调政府、开发商和公众之间的利益分歧，化解矛盾，所以，为了提高建设项目规划审批管理中的公众参与的有效性，管理者必须要提高沟通和决策水平。