转移支付与地方政府支出研究

张淑君

摘 要：转移支付作为地方政府财政收入的重要组成部分，对于地方政府财政支出决策有着很大影响，这种影响因财政支出项目的不同而存在着差异。本文通过对地方政府支出结构的演化特征进行分析，再提出了制度改善的建议。

关键词：转移支付，地方政府，财政支出结构

引言

在大多数财政分权国家，如澳大利亚、加拿大等，中央政府通过纵向转移支付向下级政府提供财政资金补助，以平衡地方政府之间的财力差异，保证各地方政府辖区内居民都能享受到大体相同的公共服务。随着地方财政在现代国家地位的逐步提高，其承担公共服务的范围逐步扩大，转移支付已成为大多数国家财政体系的重要组成部分，影响着公共产品供给的公平与效率。

一、政府间转移支付的涵义及理论基础

转移支付的思想在西方国家有很长的发展历史，其概念起源于西方财政学。19世纪初，英国费边学派和德国新历史学派开始提倡"福利国家论"。在这一理论的影响之下，两国在20世纪初开始建立转移支付制度，以提高穷人的生活标准。英国著名经济学家Pigou在其1928年出版的《財政学研究》中首次使用转移支付概念，随后这一财政学名词被广泛接受和传播，转移支付制度也得到不断完善和发展。广义的转移支付既包括政府与政府间的资金转移，如上级政府向下级政府的财政补助或下级政府对上级政府的上解等，也包括政府与企业或居民间对货币、商品或者劳务的无偿转移，如政府向家庭支付的养老金、失业救济金、住房补贴，政府向国有企业提供的亏损补贴等。本文研宄的政府间转移支付是指狭义的概念，即各级政府间在既定的事权、支出责任、税收划分框架下，为实现双向均衡而进行的财政资金的转移，主要是上级政府对下级政府的各项资金补助及财力的无偿性转移。政府间转移支付的理论基础是西方经济学的财政分权理论。传统的财政分权理论认为，财政分权可以鼓励地方政府间的财政竞争，促使其更为关注本地居民偏好，以改善地方公共服务供给效率（Oates， 1972； Faguet， 2004）。但是，由于地方政府间财力差异巨大以及一些公共服务存在外部性问题，财政分权也可能产生负面影响，导致地区间公共品供给的严重失衡。为此，经济学家主张通过建立科学、合理的政府间财政转移支付制度，以克服财政分权带来的不利影响（Oates， 1972、 1999）。

二、政府间转移支付的作用

1、弥补纵向与横向财力失衡

纵向财政失衡出现的主要原因是政府间财权与事权的不一致。相对于中央政府而言，地方政府更加了解辖区内居民对基本公共服务的偏好，能够以相对较低的成本提供满足居民需求的公共产品及服务，因此需要承担比中央政府更重的公共支出责任。与此同时，中央政府往往将大部分财政资金集中上收，以保证财政职能的统一和宏观调控的便利。这样就出现了地方政府财政收入与支出之间的矛盾，客观上要求中央政府必须通过转移支付对地方政府进行财政补助。横向财政失衡是就一国内部同一级别的各地方政府而言的。地理位置、资源禀赋和经济发展水平不同的各个地区，财政收入会存在较大差别，辖区内居民所享受到的公共服务会存在差异。而平等享受基本公共服务是每位公民所享有的权力，同时，均等化公共服务的存在有助于促进生产要素跨地区流动，达到资源优化配置的目的。所以，上级政府有责任对下级政府提供资金保障，以弥补地区间的财力不平衡，确保各地方政府都有能力提供基本均等的公共产品和服务。

2、保证具有外部效应公共品的供给

一些公共品具有跨地区外部效应，即地方政府投资的某些项目或提供的服务会对其他地区产生正面影响，如教育，各地区培养出来的人才会流失到其他地区，促进了其他地区的经济发展。在这种情况下，地方政府出资提供该项公共服务的意愿会降低，只能通过上级政府的财政转移支付来作为这种公共产品的资金来源，促使地方政府履行其职能，保证这部分公共产品和服务的供给。

3、实现中央政府的政策意图

很多公共产品（如大型的水利设施、高速公路等）地方政府无力承担，或者因为风险太大，地方政府缺乏投资热情，上级政府直接进行投资又缺乏效益。在这种情况下，上级政府可以利用有条件的转移支付来引导地方政府对这些项目进行投资建设。特别是对于地理位置偏远、经济发展水平相对落后的地区来说，如果仅仅依靠地方政府来发展经济，其与发达地区的差距将会逐渐加大。中央政府对于这些地区的财政转移支付，能够支持当地的基础设施建设及社会经济发展，缩小与发达地区的差距，促进公共产品和服务的均等化。

三、政策建议

1、 转移支付制度改善

科学划分财权，事权。首先要调整中央与地方之间的收入划分问题，将一部分税收征管权交还地方政府，适当提高地方政府财政收入的比重；其次要明确和细分各级政府的事权及支出范围，全国性和跨区域的公共产品由中央政府提供，地方性的公共服务由当地政府承担。根据职权下放原则，低一级政府能提供的公共服务由该级别政府承担，如地区公路建设由市级政府负责，农田水利设施由县级政府负责等，这不仅有利于提高政府管理效率，也方便人民群众监督。

建立转移支付监督机制。转移支付资金规模较大，地方官员在财政支出决策方面的自由裁量权使其有很强的激励将转移支付用于与自身利益相关的项目之中，若缺乏有效监督，必然会出现浪费、挪用等违规行为。因而，完善的监管体系的设立，是确保转移支付发挥宏观调控作用的必要手段。首先要确立监管主体，各级财政部门及审计部门应当发挥自身的监督作用，明确分工、加强协调配合，充实监督力量。其次要明确监管责任，从资金的划拨到使用的每一个环节，都要有明确的责任人，确保资金使用监管到位。最后要拓宽监管途径，开放媒体、社会公众等多种监督渠道，使得转移支付资金使用情况更加公开化、透明化。

2、 地方财政支出结构优化

稳定经济建设支出，控制行政管理费用。行政管理支出近年来增长速度较快，占财政支出比重较高，给地方财政带来较大压力，也给地区公共服务和经济发展带来负面影响。优化行政管理支出，首先要明确界定行政经费的支出范围，控制行政管理支出规模，进一步推进政府机构改革，减少财政供养人员，减轻社会负担。其次要实行政成本核算制度，将政府行政活动成本细化，提高支出效率，进行成本收益分析，推动成本管理的制度化、规范化。

3、加强文教科卫投入，保证社会福利支出。

文教科学事业的发展对于国家人力资本积累和社会生产力的提高至关重要，是保持经济长期持续发展的永久动力。我国作为发展中国家，教育科技事业原本就起步较晚，起点较低，更要加强这方面的投入力度。首先要确保教育经费的稳定增长，采用财政补贴和社会办学相结合的方式，提高教育水平和教学质量。其次加大对科技进步的支持力度，支持国家重点基础研宄和高新技术研究，重点扶持农业科技发展，尽快改善农业科研条件落后的现状。财政部门利用政策导向作用，鼓励企业建立技术创新机制，促进科技长期发展。对于社会保障和公共卫生支出，应当在对公共品供给责任明确划分的基础上，合理分配中央和地方政府支出比例，克服地方财政在社会福利支出方面捉襟见肘的现状。随着社会竞争的加剧，失业人员的增加，财政支出对于社会保障方面的支出力度应当有所增强，进一步扩大养老保险、失业保险和城市居民最低生活保障的救助金额和救助范围，努力使社会保障覆盖到全体社会公民。