城乡教育一体化：问题指向、内涵阐释与方法论选择

杨卫安

摘 要：城乡教育一体化是当前我国处理城乡教育关系的最新发展理念及政策表述。与城乡教育一体化相关、相近的诸多概念是在不同维度和层面使用的，问题指向与内涵并不相同。从与城乡教育二元结构、城乡教育均衡发展、城乡教育统筹等相关概念的关系来看，城乡教育一体化是城乡教育二元结构消解过程中衍生问题的全面消解；从内涵上来看，城乡教育一体化比城乡教育均衡发展的内涵更丰富，从城乡教育均衡到城乡教育一体化是发展理念的变革；从方法论上来看，城乡教育统筹是处理城乡教育关系的基本方法，当前以一体化为取向的城乡教育统筹包括对教育目标、教育对象、教育资源的统筹等几个方面。

关键词：城乡教育一体化；城乡教育二元结构；城乡教育均衡发展；城乡教育统筹

中图分类号：G40-052.2 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2015）05-0078-06

城乡教育一体化是当前我国处理城乡教育关系的最新发展理念及政策表述。从城乡教育二元结构形成到逐渐消解的过程当中，逐渐产生了一系列相关、相近的概念，比如城乡教育均衡发展、城乡教育统筹、城乡教育一体化等等。这既反映了在不同时期人们针对具体问题的不同解决思路，也反映了不同时期人们发展理念的变化，甚或是在不同维度或层面探讨同一个问题，这也由此形成了解决城乡教育二元结构及消解过程中衍生问题的理论与政策谱系。但是，在现实当中，人们并不清楚这一谱系的来龙去脉及其相互关系，许多概念甚至是在不同维度和层面上混乱使用的。这表明人们并没有对包括城乡教育一体化在内的诸多概念有明确的认识，对诸概念中各自的问题指向、内涵及外延有一个清晰的了解。因此，通过对城乡教育一体化相关诸概念的比较分析，有利于人们消除混乱，澄清思想，这对于人们统合各种概念，更好地指导城乡教育一体化实践具有非常重要的意义。

一、问题指向：城乡教育二元结构消解过程中衍生问题的全面消解

1. 城乡教育二元结构的形成及特征

城乡二元结构是造成诸多经济社会矛盾的根源，也是“三农”问题的病根所在。刘易斯提出的城乡二元结构，主要是从经济方面来说的。城乡经济结构二元化的产生源自于社会自然分工所造成的工业和农业之间的差别，其生成是一个自然而非人为的过程，是一个国家发展普遍要经历的阶段。而我国的城乡二元结构，主要是由一系列的制度差异和制度壁垒造成的，不仅仅是一种经济结构，更是一种社会结构，是社会方方面面结构的断层和分化 [1 ]。总体来说，我国计划经济体制下的城乡二元结构具有以下特征：第一，城乡发展的巨大差距，这种差距体现在政治、经济、社会、文化、居民生活等各个方面；第二，城乡之间的分割与封闭，国家通过人民公社制度、户籍管理制度，把农民限制在农村，实现城乡的分割和封闭；第三，采用强制性行政手段配置城乡资源，利用统购统销制度无偿提取农村的产品剩余，实现社会资源的向城聚集；第四，国民待遇的非普惠性，城乡实行不同的劳动就业和福利保障制度，对医疗卫生、社会保障等公共产品或服务的供给，在数量和质量上都存在着很大的差别。

在城乡二元结构的大背景下，作为经济社会当中的重要部门，城乡教育也出现了二元化的结构特征。第一，城乡有别的教育供给制度。由于国民待遇的非普惠性，城市教育主要由国家财政保障来提供，农村教育主要由农村社队甚至农民家庭及个人来提供。第二，城乡教育发展处于隔离并行的状态。由于城乡分割制度的存在，城乡教育要素缺乏交流，很少有学生及教师在城乡之间的横向流动。这种发展模式，大大降低了城乡之间人口流动的无序性，城乡政府可以在一个相对静止与封闭的空间内进行教育管理，有利于政府治理的便利性和稳定性。第三，由于这一时期国家非常强调公平的实现，城乡有别的教育供给制度并没有给城乡教育结果带来实质上的差距，20世纪50至70年代我国教育机会的均等化达到一个顶峰，甚至远远超过了改革开放后 [2 ]。总体来说，这一时期我国城乡的教育供给制度虽然有很大差别，总体质量也不很高，但是其与国家整体的二元结构是相匹配的，城乡教育发展当中的问题并不突出，突出表现在城乡教育管理的静态稳定与教育机会获得的公平性方面。

2. 城乡教育一体化直接指向城乡教育二元结构消解中的衍生问题

1978年以后，国家逐渐让自由竞争的市场体制取代高度集中的计划体制。在这一时期，对维持计划经济体制下城乡二元结构至关重要的四项制度[3 ]——人民公社制度、统购统销制度、户籍管理制度、劳动就业和福利保障制度，有的被废除，有的出现了松动或者发生了转化，使原来的城乡二元结构呈现出明显的转型期特征：第一，城乡差距在一段时期内继续拉大；第二，城乡之间的分割与封闭有所松动，但制度壁垒依然存在；第三，与计划经济体制下采用强制性行政手段实现社会资源的向城流动相比，市场经济体制激发了不同社会主体自身利益的觉醒，促进了优质社会资源自发地单一向城性流动；第四，国民待遇的非普惠性依然存在，城乡公共产品的供给依然有别。由于城乡二元结构下的利益关系已经固化，并且这种结构具有很强的稳定性，在城乡之间进行改革的过程中，往往是对城市有利或者是对城市利益损伤较少的制度改革最容易制定实施，在一旦涉及到城市根本利益的时候，改革就会遇到很大阻力。这也是为什么几亿农民进入城市务工经商，但却很难完全享受到当地市民待遇的根本原因。如果没有超常规的改革措施，这种业已积累起来的城市强势地位和农村劣势地位就很难发生根本改变。

我们不妨把这种计划经济体制下形成的城乡二元结构在市场经济条件下逐渐消解的阶段称之为城鄉“泛二元结构”时期。由城乡二元结构向“泛二元结构”的转变对城乡教育发展产生了巨大影响。首先，在计划经济时期，由于严格限制城市规模，阻止人口流动，城镇化的速度是很缓慢的。在户籍制度和人民公社制度面前，城市教育和农村教育是并行发展的，学生和教师很少横向流动。在这种状况下，城乡在各自空间内的教育发展就具有稳定性和可预测性。只是随着改革开放之后，人民公社制度的废除，户籍制度的松动，城镇化进程的加快导致的大规模的人口流动，给城市与农村的教育规划及管理带来很大挑战。其次，城乡教育差距拉大与城乡教育机会不平等现象加剧。在新时期市场经济条件下，原来城乡二元结构下的制度分割，依然对教育资源的分配产生很大影响，“城市教育政府办、农村教育人民办”的教育供给制度依然延续了很长时间。与计划经济时期相比，虽然社会整体的教育机会供量不断增加，但是这同时也是城乡教育差距越来越明显，教育机会不平等现象日益加剧并滋长的时期，教育改革虽有巨大成效但需要更加关注教育不平等问题 [4 ]。其三，城乡之间的半开放性导致城乡之间的教育差距迁移到城市内部。在计划经济体制下，城乡分割与城乡国民待遇的差别对待是统一的。但在市场经济条件下城乡“泛二元结构”时期，城乡之间形式上的开放与人口自由流动，和国民待遇的实质差异是并存的，即使农村人口流入城市，也不能享受完全的市民待遇。农村务工经商人员随迁子女在就学、升学、教育社会融入等方面，与城市孩子还存在很大的差异。其四，城乡教育问题形态的两极化。由于农村人口向城市的快速大量聚集，造成农村学龄人口的急剧减少和城市教育人口的迅速增加，这使得农村教育和城市教育的问题形态呈现出极不相同的状况。对于农村来讲，其教育最大的问题就是学龄人口的“过疏化”导致的教育萎缩，农村学校大量撤并，学生上学距离变远都是这一问题的具体表现；而城市地区教育的最大问题恰恰是学龄人口的急剧膨胀所导致的“过密化”问题，以及由此带来的城市教育资源承载力不足的状况。

由城乡教育二元结构向城乡教育泛二元结构的过渡，并不意味着问题的减少。相反，在这一过程中，农村教育、城市教育、城乡教育关系等领域在问题的深度、广度以及呈现方式上都有了进一步的发展。作为发展当中伴随出现的问题，国家在宏观层面也先后提出了城乡教育均衡发展、城乡教育一体化等政策思路来试图解决这些问题。但是，由于问题指向不一样，城乡教育均衡发展、城乡教育一体化等概念也就有了不同的意蕴内涵。

二、内涵阐释：城乡教育均衡发展的全面升华与完善

1. 城乡教育一体化包含了城乡教育均衡发展的内涵

从纳入学术视野的早晚来看，教育均衡发展与城乡教育一体化的出现时间几乎同时。根据笔者掌握的文献资料，中国较早提出“教育均衡发展”概念的是苌景州，其于1994年发表的《建立有利于义务教育均衡发展的资金保障体系》，探讨了造成城乡及地区间教育差异的主要原因，事实上已涉及到城乡教育均衡发展的问题 [5 ]。而城乡教育一体化作为一个学术概念，最早是王克勤于1995年在《普教研究》第1期的文章《论城乡教育一体化》当中提出的。

从政策理路与发展脉络来看，城乡教育一体化是晚于城乡教育均衡发展的。2002年以前，教育均衡发展的文章很少。2002年以后，关于教育均衡发展的研究成果呈现井喷式的发展。同一年，党的十六大提出城乡统筹的发展观。2005年，教育部发布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，“教育均衡发展”开始提升到国家的政策层面 [6 ]。在城乡教育一体化作为一个政策概念正式提出之前，2007年党的十七大已经在文件中提到了“城乡一体化”。2008年党的十七届三中全会又把这一思想系统化，并提出我国要着力构建城乡经济社会发展一体化新格局。这为城乡教育一体化政策概念的提出提供了宏观的政策背景。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》发布，城乡教育一体化作为一个国家政策概念正式形成。自此以后，相关研究也开始迅速增加。

比较城乡教育均衡发展与城乡教育一体化的诸多研究与相关论述，他们的指向有很大的不同。城乡教育均衡发展指向的是城乡教育差距问题，而城乡教育一体化则是针对城乡经济社会体制改革深化，城乡社会结构深刻变革这一背景提出的，更多指向的是城乡交流、城乡互动、城乡教育的協调发展。正如有学者提出的那样，即便城乡互不往来，如果能给予农村教育足够的资源和政策支持，照样能够消除城乡教育差距，实现城乡教育均衡发展，亦即城乡教育“隔离但平等”。但是城乡教育一体化的内涵和目标绝不仅限于此，它追求的是城乡隔离逐渐被打破状况下的教育要素资源的“交流融合的城乡教育平等”。它不仅包含了城乡教育均衡发展的内容，而且还提出了实现这一目标的方式方法，即城乡教育统筹下城乡教育的“双向沟通、良性互动”。因此，城乡教育一体化比城乡教育均衡发展有着更为丰富的内涵，有着更高的要求 [7 ]。

2. 从城乡教育均衡到城乡教育一体化体现了发展观的变化

从城乡教育均衡到城乡教育一体化不仅体现为发展内涵的丰富，更表现为发展观的变化，这主要体现在：

（1）教育目标由内部目标“城乡一致”扩展到外部目标“城乡共生”

新中国成立以后，党和政府就坚持农村教育“为农”服务的办学方向，制定了“两种教育制度”和“学校向工农开门”等方针政策。可以说，这一时期，教育的发展方向在城乡之间存在着很大的不同。改革开放以后，国家制定的许多政策文件依然坚持农村教育为“三农”服务的方向，鼓励农村学生热爱农村、扎根农村、服务农村。但是，从教育教学内容的选取和课程设计等教育实践的情况来看，却又都具有明显的城市偏向。例如，教育内容的选择大多是以城市为导向的，教材对“文明”的界定也几乎都是与城市生活相联结的，农村除了美丽的自然，几乎成为“偏僻”、“落后”、“野蛮”的代名词 [8 ]。

20世纪90年代尤其是进入新世纪以后，随着城乡教育均衡发展思想的提出并上升到国家政策层面，城乡教育在其内部目标，即学生身心发展方面的目标有了一致性的追求。仅就均衡本身的词义来理解，尤其是针对同质同类教育来说的，如果是两类不同性质或不同培养目标的教育，那就谈不上教育的均衡不均衡。对于义务教育来讲，它是在全国范围内统一实行的国民教育，是为儿童未来发展打基础的，不管农村还是城市都应该一视同仁，绝不能把它办成一种“打折扣”的教育，这是城乡教育均衡发展的根本目标追求。而城乡教育一体化，则把这种教育内部目标一致性的追求扩展到了外在目标的城乡共生方面。也就是说，城乡一体化的教育已不仅限于同质同类教育（主要是义务教育），它更多指向的是城乡各级各类教育方面，不管是农村教育还是城市教育，更准确地说城乡教育一体化的教育体系应该为城乡共同发展服务。结合两者，城乡教育一体化发展应该把“尊重每一个人公平的受教育权利，促进城乡协同发展”作为城乡教育的根本价值追求与最终目标定位。

（2）教育资源由城乡分割配置转换为城乡互动配置

在城乡二元教育结构时期，城乡教育分别在一个分割的空间内独立进行，国家在教育资源供给方面采取了差别对待的方式，即“城市教育政府办、农村教育人民办”。城乡教育均衡发展思想突破了这种差别对待的教育供给模式，要求政府在农村教育的供给上切实负起责任，体现教育尤其是义务教育的公共产品性质，这无疑是一个巨大的进步。但是，这一思想的局限性在于其还是在城乡分割的基本框架下进行的，忽视了城乡教育互动交流、共同提高的可能性。

在教育活动的诸多要素当中，有些要素，比如说教育场地、教育媒体等不动产与硬件设施，必须要由国家财政投入来直接保障供给，通过所谓的城市学校支持农村学校的做法进行二次供给无异于舍本求末。但是其他的一些教育资源，比如教师资源、教育理念与方法、成功的教育经验、教育文化等方面就可以通过交流、共享、互补、互动等方式促进城乡教育的共同提高和发展。城乡教育一体化发展以系统论、互动论等作为自己的理论基础，恰恰在这些方面弥补了城乡教育均衡发展在资源配置方面静态孤立的思维弊端，是对城乡教育均衡发展思想的又一升华和补充。

（3）教育对象的普惠性由身份限制转向城乡交融

城乡教育二元结构时期，“城市教育政府办、农村教育人民辦”这种城乡有别的教育供给方式，是国民待遇非普惠性在教育领域的集中体现。城乡教育均衡发展，非常强调教育公平的实现，要求给予在农村的孩子和在城市的孩子大致相等的教育待遇。但是，城乡教育均衡发展思想并没有考虑到城镇化快速推进以及由此导致的农村人口的大规模流动这一社会现实。在传统城乡二元结构基础上，由于城市对农村人口的单纯形式上的开放，使进城务工经商人员成为农民与市民间的第三类社会群体，社会的“三元结构”逐步形成。这种社会的“三元结构”本质上是对农民、农民工及其随迁子女身份的制度歧视，导致城市内部教育出现新的双轨制，流动人口子女的教育日益边缘化 [9 ]。城乡教育一体化发展要求政府在管理上彻底打破身份限制，消除身份歧视，给予农民工随迁子女和城市孩子一样同质同价的教育，逐渐实现城乡教育的融合贯通。

三、方法论选择：城乡教育统筹是处理城乡教育关系的基本方法

统筹的词义解释是统一筹划、通盘筹划，指在一个系统当中，统筹主体为了一定的目标，面对诸多要素及其关系时所持有的一种思维方式和采用的工作方法。统筹本身是一个中性的概念，在我们党和国家长期的革命和社会建设实践当中，对城乡关系的处理一直都在以统筹方法论为指导。比如在革命战争时期，为了最终夺取国家政权，党选择了一种暂时放弃城市，走农村包围城市的革命路线；在新中国成立初期，为了迅速工业化的需要，党和国家选择了一条农村支持城市、城市优先发展的政策道路；进入新世纪之后，为了真正改变城乡二元结构的局面，国家于2002年党的十六大上明确提出了统筹城乡经济社会发展的概念，我国的城乡关系由此进入统筹兼顾、共同发展的新阶段。纵观我国城乡关系发展的不同时期，可以看出，城乡统筹一直存在，但是城乡统筹不必然导致城乡兼顾，有时候为了国家整体的发展目标，可以通过统筹的手段偏重或侧重城市或乡村的一方，城乡统筹兼顾只不过是现阶段我国处理城乡关系的基本准则。

与城乡关系的处理一样，城乡教育统筹也是处理城乡教育关系的基本方法。不同时期的城乡教育统筹具有不同的内涵并导致了不同的教育结果。建国后很长一段时期，在城乡制度分割与限制人口自由流动的大背景下，国家采取了“城市取向”的教育统筹策略，形成了“城市教育政府办、农村教育集体社队办”的城乡教育的二元格局；计划经济解体后的一段时期，随着二元分割制度的逐步瓦解以及农村人口的小规模流动，国家继续采取了具有“静态”思维特点的“城乡均衡”教育统筹策略；近些年来，随着城乡二元分割制度的进一步瓦解，以及农村人口的大规模向城市流动，城乡资源交流频繁，义务教育的 “城、郊、乡”三元结构初步成型，流动人口的受教育权问题提上日程 [10 ]，国家审时度势地转变思路，提出了具有“动态”思维特点的“一体化”教育统筹策略。针对当前“流动社会”特点，以一体化为取向的城乡教育统筹的内容主要包括以下几个方面。

1. 统筹定位城乡教育目标

文明开放的社会不应过分限制公民的自由流动。当城镇化进程日益加快，人口自由流动成为一种社会常态的时候，城乡教育应该首先统筹定位其发展目标。具体到教育培养目标方面，除了义务教育在内部目标即对人的培养规格方面城乡要有一致性的追求，以实现城乡教育均衡发展以外，在外部目标即教育的社会功能服务方面，城乡各级各类教育要做到培养目标的融通共生。

对于农村教育来讲，依据劳动力的流向和未来趋势，其功能与目标定位至少应包括以下几个方面：为农村青少年学生的升学服务；为青壮年农民能够进城就业的培训服务；为继续留在农村当地的人口成为现代化的新型农民服务。但是，不同类型的教育在不同社会领域发挥作用的范围、强度等都有很大差别。有些教育类型既可以为农服务也可以为城服务，如职业教育；有些教育类型更多的是和当地社区密切联系在一起，如社会教育；还有的是“打基础”的教育，不能因为地域的不同而有所不同，如学前教育和义务教育。目前，我国农村教育体系当中存在的突出问题就是重学校教育，轻家庭教育和社会教育；重普通教育，轻职业教育；重青少年教育，轻成人教育；重正式教育，轻“非正式”教育。因此，必须要促进农村教育体系的完善和不同类型教育功能的发挥，让不同类型的教育，在“为城”、“为农”的问题上各有所侧重，最大程度地发挥所有种类教育的功效，实现教育为城乡共同发展的目的。

不仅农村如此，城市的教育发展目标和取向也要改变，改变以往城市教育主要为城市服务的倾向，确立起城市教育同样服务农村的理念。城市教育要能为农村服务，就要改变以往乡土知识和文化作为教育背景不在场的状况，在城市教育中加入更多与农村相关的内容。就基础教育来说，城市在课程设计和教育内容选择上，要把我国农村在长期的革命和国家建设当中所做出的贡献讲出来，强调农村在整个现代化建设当中的重要作用和地位，并更多地涉及乡土知识和乡土文化方面的内容，以此消除城市学生对农村的偏见和长期形成的认为农村不好的刻板印象，培养他们对农村的正确认知和好感，引导和帮助他们树立服务农村、建设农村的志向。对于城市的职业教育与高等教育，它们更多地和就业与职业定位联系在一起，因此，要结合农村地区的未来发展趋势和产业需求，开展各种形式的人才培养、课题研究和社会服务，使城市教育不仅能为自身服务，还能为农村经济社会发展贡献力量。

2. 统筹城乡教育对象

中国城镇化进程是在城乡二元分割制度依然存在的大背景下进行的，这些制度分割因素包括户籍制度、社会福利保障制度、劳动就业制度等。由于以户籍制度为基础的城乡国民待遇非普惠性的存在，对于大部分农村居民而言，在向城市的迁移过程当中，带不带孩子成为一个左右为难的问题。农村居民携带子女的举家迁移带来的是随迁子女的教育问题，由于各种限制，随迁子女在城市的就学、升学、教育社会融入方面面临很大挑战。在城市入学升学的高门槛面前，许多农村家庭只能把孩子留在农村，由此产生了数量庞大的留守儿童问题。非随迁，即留守，对农村孩子而言这似乎成为一种宿命。当前，我国正处于城镇化发展的加速阶段，在未来20年，我国城市人口都将会持续快速增加，城市资源承载力不足与人口快速增长的矛盾将会持续存在。这使得现有的户籍制度以及与此相关的社会保障和教育就业等制度并不会在短期内迅速消除，儿童的留守和随迁带来的教育问题将长期存在。

不管是留守儿童还是随迁儿童，在教育方面都会面临很多挑战。比如留守儿童的关爱服务问题，随迁儿童的入学升学、教育公平问题等。随着农村人口向城市持续快速地大量流动，留守儿童与随迁儿童教育问题还会不断加剧，变得更复杂和难以解决，我们对此应该有清醒的认识。为此，我们应该树立一种系统整体的思维方式，不再把城市和农村分离开来，而将它们视为一个更大的系统，留守与随迁儿童教育问题只有从这个大的系统内部考察才能真正加以解决。具体做法就是要在逐步消除城乡二元制度分割因素的前提下，打破城乡教育对象的地域与身份限制，不断进行制度变革和创新，保证包括留守与随迁儿童在内的城乡各个年龄阶段的人口，在他们需要的时候，都能享受适合他们的教育 [9 ]。

3. 统筹城乡教育资源

如前所述，由城镇化带来的农村人口向城市的快速大量聚集，造成农村学龄人口的急剧减少和城市教育人口的迅速增加，由此導致农村学龄人口的“过疏化”和城市学龄人口的“过密化”。与此相对应，在教育问题形态上，农村教育正在经历大萎缩，农村学校被大量撤并，农村学校规模与班额普遍较小；城市地区教育正面临普遍的扩张，教育资源承载力不足的问题凸显，超大规模学校、大班额问题突出。城乡教育的不同遭遇，给政府管理带来一种艰难的冲突性选择。以农村教育为例，一方面，在城乡教育均衡发展思想的指导下，为缩小城乡教育差距，国家教育资源不断向农村地区倾斜，农村学校办学条件不断改善，现代化水平不断提高；另一方面，随着农村学校布局调整的开展，学校大量撤并，甚至出现了许多被遗弃的“空巢学校”，造成教育资源的大量闲置和浪费。于是，在继续加大农村教育投入保证农村学生就地入学与减少投入引导农村学生到城市上学之间，成为农村教育发展的两难选择，这也给城乡教育资源的统筹分配带来巨大挑战。

面对上述挑战，要在城镇化与城乡一体化这一整体社会背景下统筹设计城乡教育制度和配置城乡教育资源。针对城镇地区学龄人口不断增加、教育资源承载力不足的状况，需要政府在科学预测和规划的基础上，根据人口变动情况，不断扩充教育资源，通过新建、改建、扩建中小学校，满足新增学龄人口的教育需求。同时，政府还应投入充足的教育资源努力建设好农村存留的学校和教学点，为留守在农村的孩子提供优质的教育服务。需要注意的是，统筹城乡教育资源，应该针对教育资源的不同类型，给予区别性地对待 [11 ]。例如，对于不适宜流动或可以直接配给的教育资源，如教育经费、教育场地、教育设施和教育媒体等，就要在国家财政的一次性分配中均衡地配置。在当前农村教育整体薄弱的背景下还要给予倾斜性的支持，如农村教育经费的特别保障和农村教师队伍的特别待遇等 [12 ]。而对于教师资源、教育理念与方法、成功的教育经验、教育文化等方面可以交流共享的资源，就要改变以往由农村向城市的单向流动方式，推进这些资源的优势互补和交流互动，实现互利共赢。总之，城乡教育一体化发展理念下统筹城乡教育资源的根本目的是保证城乡学生可以均等、公平地享受教育资源。

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