西藏山南地区重大动物疫病防控工作长效机制研究

王润锦

摘要对2013～2014年度山南地区2起重大动物疫情进行了分析，指出养殖条件、环境变化、产品流通和基础工作是造成山南地区动物疫情的主要因素。在此基础上提出提高山南地区重大动物疫病防控工作的对策，即通过建立健全目标责任管理机制、法律保障机制、公共服务保障机制、公共财政保障机制、防控应急管理机制和全年免疫工作机制，达到确保区域性重大动物疫病得到有效控制。

关键词西藏山南地区；重大动物疫病防控；对策

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2015）31-294-03

动物疫病防控工作事关畜牧业的健康发展，事关畜产品质量安全，事关社会公共卫生安全。如何构建动物疫病防控长效机制，有效控制重大动物疫病的流行与发生，实现山南地区畜牧业健康、可持续发展，是摆在全地区农牧工作者面前的一项重大课题。

1山南地区重大动物疫情概况

2013年以来，山南地区先后发生了2起重大动物疫情，经过各级人民政府相关部门的共同努力，这2起疫情得到了有效控制。但是，疫情却造成了该地区畜禽及其产品流通受阻，生产投入成本增加，整个地区畜禽养殖业生产受到了极大影响和阻滞，涉疫养殖户蒙受严重的经济损失。基层的干部群众总结说：“一旦发生重大动物疫病，就要扑杀牲畜，老百姓十分心疼，政府十分头疼，干部十分辛苦”。

通过认真分析总结这2起重大动物疫情处置的过程，以及根据流行病学调查的结果分析，可以总结出以下4个特点：一是从疫情的来源属性上看，山南地区发生的疫情基本可以定性为输入性疫情。二是从疫情的地域分布上看，疫病的传播具有“顺风顺水”的特性，山南地区发生疫情的区域基本上都集中在雅江流域。三是从发生疫情的时间上看，疫病发生与气候的变化密切相关。山南地区发生的疫情主要集中在气候冷暖交替的5月和10月，气候聚变会使得动物机体抵抗力下降，同时也可能使潜在的病原微生物复苏。四是发生疫情的类型上看，山南地区牲畜口蹄疫流行趋势逐渐以A型口蹄疫为主。

2山南地区动物疫情原因分析

疫情的发生与养殖条件、环境变化、畜禽及其产品流通、基础免疫工作等因素密切相关，具有一定的复杂性和不确定性。

2.1部分养殖户养殖方式落后是疫病多发的客观基础

在国家惠农惠牧政策的激励下，在牛羊肉市场行情持续高涨的刺激下，山南地区畜牧业养殖迅猛蓬勃发展。广大农牧民纷纷组建养殖专业合作社及投资建设规模养殖场。仅乃东县，2014年前三季度就新增的养殖专业合作社30家。然而，不可忽视的是，部分养殖户养殖方式落后，存在着“重发展、轻防疫”的观念，用过去散养的思维来进行规模化养殖。有的在建设规模化养殖场方面经验不足，管理不到位；有的不考虑防疫条件，盲目在人口密集区、公路要道、重要水源地边建设规模养殖；有的不考虑引种风险，盲目引种，所以也导致了疫病的多发。还有部分新建的养殖场，饲养环境及卫生条件差、饲养营养水平低、管理粗放，为病原微生物的孳生繁衍提供了适宜的条件。从内地的经验来看，从散养过渡到规模养殖的过程，是各种疫病高发的时期。

应该肯定的是，山南地区的畜牧养殖业的快速发展，既满足了消费者对畜产品消费的需求，也给广大农牧民带来了现金收入。在快速发展的同时，个别县伴随着疫情发生，从客观上来讲也是难免的。必须正确认识疫情，正确把握发展养殖和疫病发生的关系，不因盲目发展而忽视疫情，不因疫情频发而丧失发展信心。相反，要有坚定发展现代畜牧业的信心，坚持走规模化养殖、标准化生产、产业化经营的道路，发挥高原优势，打造高原特色的畜牧产业。

2.2畜禽及产品其流通频繁是疫病多发的重要因素

山南地區毗邻拉萨、日喀则、林芝等地市，而且还与印度、不丹接壤，边境线长，加之山南地区经济社会的快速发展，基础设施的不断完善，交通枢纽的优势已经显现。山南地区，尤其是贡嘎、扎囊、乃东等沿江县是全地区，乃至整个自治区畜禽及其产品南来北往、东西交流的重要通道。畜产品流通的日趋活跃，自然也给疫病的传入创造了机会，极大增加了山南地区发生输入性疫情的风险。再加上，山南地区目前动物检疫体系不完善，机场、主要公路以及县乡动物检疫点没有真正建立，活畜禽调运监管缺失，检疫、堵疫职能没有发挥好，无法将潜在流通环节中的疫病隐患消除。开放的门户，加上堵住疫病的“防火墙”没有建立健全，势必会造成输入性疫病的长驱直入。与此同时，山南地区的活畜禽交易市场也存在着不规范的行为，牛羊屠宰没有实行定点屠宰，从外调进的活畜禽也成为输入疫情潜在风险。

2.3免疫工作存在的漏洞是疫病多发的主观原因

免疫工作质量的高低，直接影响着疫病的发生。西藏特殊的地理位置、气候环境、民风民俗，使得山南广大农牧区的重大动物免疫工作更加特殊和艰难。一是从防疫员队伍因素来看，当前山南地区共有村级防疫员871人，其中根据《关于完善村级动物防疫员制度 规范村级动物防疫员服务的通知》（藏财农字〔2009〕58号）核定人员554人，聘用317人。高中、中专以上学历的防疫员仅占0.08%，50岁以上的防疫员占32.8%。防疫员知识水平低，年龄老化，队伍青黄不接的现实状况，在开展防疫工作时，工作不主动，不注重疫苗保存，不按免疫程序操作，甚至出现“打飞针”和“漏免”的现象。部分基层防疫员这种“只求数量，不求质量，只求过关，不求效果”的做法，是免疫效果不佳的一个重要原因。二是从免疫的机制来分析，现行的春秋两季集中防疫的工作机制，已经与实际情况有很大的偏差。西藏牧区地广人稀，在实际免疫的过程中，很难做到集中免疫。畜牧养殖的管理和生产是随着政策和市场行情的变化而变化，出栏、补栏，新生仔畜、淘汰老畜，一年四季周而复始。春秋集中免疫，就很难保证在集中免疫之后或之间，新出生和新补栏的牲畜得到及时有效的免疫。三是从疫苗运输冷链体系上分析，山南地区疫苗运输的冷链体系没有建立，县缺冷库、乡缺冰柜，即使疫苗冷藏包也没有做到防疫员人手一个，导致了疫苗在运输途中就可能出现失效的现象。疫苗从自治区到地区，再从地区到县、乡的过程虽然全程都是冷链运输，但是从乡村到牧场、到户的过程，就难以保障全程冷链运输。所以，部分地方就出现了注射疫苗后免疫效果依然不佳的现象。

2.4动物防疫体系不健全是疫病多发的内在因素

建立健全动物防疫体系建设，是《动物防疫法》以及《国家重大动物疫病预防控制中长期规划》明确提出的要求。山南地区按照国家农业部的有关要求，积极落实兽医体制改革，努力提高基层防疫员待遇，取得了一定的成效。但是与国家的要求相比，与内地兽医体制改革的力度相比，与当前畜牧业蓬勃发展的需要相比，山南地区动物防疫体系依然存在着很多不健全，不完善的地方。一是动物疫病预防监测检测体系不健全。目前，山南地区以及12个县，对口蹄疫、禽流感等重大动物疫病都不具备动物疫病的实验室检测能力，也无法进行免疫抗体监测，兽医实验室诊断水平极其落后。二是动物卫生监督体系不健全。目前，山南地区动植物卫生监督所仅有8名编制，地区所辖的12个县没有独立的动物卫生监督机构，没有专项工作经费，不具备行政执法、行政诉讼和行政赔偿的主体资格，难以有效实施动物卫生属地化监管。三是突发重大动物疫病的应急处置体系不健全。重大动物疫病发生的一个显著特点就是具有突发性，这就要求要做到未雨绸缪，沉着应对，科学处置。然而，山南地区地、县两级还没有建立很完备的应急处置体系，现有的紧急防疫疫苗、防护物资、消毒药品储备不足，应急队伍人手不够，应急培训和演练几乎没有开展。尤其是县级人民政府，在应对突发重大动物疫情时候，应急处置能力明显不足。

综上所述，在养殖业迅速发展，畜禽及其产品流通日益活跃的背景下，在养殖方式落后，基础免疫密度不够，免疫抗体水平不高的情况下，在动物防疫体系不健全的现行体制下，动物疫病的发生是在所难免的。首先，周边地区疫情形势复杂，对该地区威胁很大。其次，该地区发生过疫情的地方，病毒将长期潜伏，不会随着疫区的解封而消亡；再次，口蹄疫、禽流感等病毒极易发生变异。由于养殖环境的改变，使病原微生物的变异愈演愈烈，大量新的变异毒株和血清型不断出现。由此，从可能发生疫情的时间上预测，未来一个时期，尤其是每年气温由冷转暖的4～5月份，和气温由暖转冷的9～10月份，是重大动物疫情高发、多发时期。从可能发生疫情的种类上预测，口蹄疫疫情风险最大，特别是沿江县是重点风险区域。

3山南地区重大动物疫病防控工作对策

要遏制该地区重大动物疫病多发、高发的趋势，就必须构建该地区重大动物防控工作长效机制，建立健全动物防疫体系，使动物防疫工作纳入规范化、常态化、法制化、制度化的轨道。

3.1加强组织领导，建立健全目标责任管理机制

动物疫病防控工作涉及面广，社会性强，必须加强组织领導，建立健全目标责任管理长效机制，并且要建立“过程与结果并重”的考核机制，既看是否发生了重大动物疫情，又看其措施是否到位。县级人民政府应当将动物防疫纳入国民经济和社会发展规划及年度计划中，制定并组织实施动物疫病防治规划，建立完善动物防疫体系，实行目标管理责任制，依法承担动物防疫工作的领导责任。政府间要层层签订动物防疫责任状，在组织、经费、机构、队伍等方面细化责任目标，并实行责任追究制。兽医行政主管部门应当负责把政府制定的防疫责任目标分解落实到基层，把各项防控措施落实到位，制定动物防疫工作实施方案和考核办法，对防疫工作的关键环节进行量化，层层签订责任状。由此自上而下形成一套比较完整的动物防疫目标责任管理体系，形成政府统一领导，部门组织实施的动物防疫工作责任目标管理机制。对养殖场（户）而言，同样应纳入目标责任管理体系，规模饲养场应完善防疫目标管理责任制，承担防疫主体责任，依法落实各项防疫措施，并接受监督检查；散养户应依法接受、配合兽医行政主管部门实施强制免疫工作[1]。

3.2加强法制建设，建立健全法律法规保障机制

十八届四中全会提出了全面推进依法治国的重大战略决定，对于畜牧兽医部门来讲，就是要全面贯彻加强兽医法制建设，提高依法行政、严格执法水平，做到依法治疫、科学防疫。落实好《动物防疫法》、《畜牧法》、《草原法》等畜牧兽医法律法规，就是畜牧兽医部门贯彻依法治国的具体行动。同时，还要研究制定各类防疫技术规范，进一步完善各项相关技术标准，健全各项防疫规程和制度，与法律法规配套，提高法律法规的可操作性、强制性和约束力。只有发挥好法治的保驾护航作用，才能促进动物防疫工作走上法治化、正规化和科学化的轨道。

3.3加强基层建设，建立健全公共服务保障机制

动物防疫工作的落脚点在基层，而现实中基层最薄弱，困难最多，因此要把建立动物防疫保障体系的重点放在基层。第一，要着力深化县乡动物防疫管理体制的改革，建立健全动物疫病防控公共服务体系，配备公益性服务人员，把其编制经费落实到位，并明确其依法开展强制免疫、检疫、监管等公益性职能。第二，要建设好村级防疫员队伍。要把现有政策用足，用到位。要根据工作量，增加核定村级防疫员的数量和劳务报酬，逐步解决其“三险一金”，解决村级防疫员的后顾之忧。第三，要加强队伍的培训。要采取多种形式对基层队伍开展防疫法律法规、强制免疫技术、疫情监测技术、疫情报告规定等培训，学习、掌握免疫操作规程，规范防疫行为，使基层队伍的整体素质进一步提高[2]。第四，要关心基层防疫人员，稳定基层队伍。对长期服务基层的动物防疫人员，应在聘用及职称评定、晋升等方面予以政策倾斜。

3.4加强投入力度，建立健全公共财政保障机制

动物防疫是一项社会公益性事业，要建立以政府投入为主的公共财政保障体系，对重大动物疫病的免疫、监测、扑杀、消毒等工作设立专项经费，将防疫基础设施建设、突发事件应急处置、防疫监督工作经费等全额纳入预算，并逐年增加。要集中人力、物力和财力，大力推进无规定动物疫病区和生物安全隔离区建设，有计划、有步骤、有重点地控制、净化和扑灭动物疫病。养殖、屠宰、加工等企业要按照《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》的规定，根据本企业防疫工作的实际需要，加大防疫条件和设施建设等方面的投入，做好防疫工作，并接受监督检查，承担相应责任和义务。

3.5加强应急管理，建立健全防控应急管理机制

由于动物疫病具有突发性和复杂性，要及时、迅速、高效处理动物疫情，就必须加强应急管理，实行应急工作常态化，建立有效的应急管理体系[3]。一是要不断完善应急预案，形成预案体系，在总的预案框架下，制定多项二级预案，并根据形势发展不断完善。二是要组建一支训练有素、业务精通、装备优良的应急队伍，能够快速反应，招之能战，战之能胜。三是要开展经常性的培训和演练，不断提高队伍的应急能力和技术水平。四是要完善多项应急制度，包括应急物资贮备制度、疫情预警预报制度、重点部位监管责任制度等，并认真贯彻落实。

3.6加强免疫工作，建立健全常年免疫工作机制

要按照“政府保免疫密度、业务部门保免疫质量”的工作要求，树立“常年防疫、常抓不懈”的防疫理念，实行“春秋集中免疫，月月定时补针，定期监测抗体”的防疫措施，建立完善“月月定时补针、巡回补针、补栏申报补针”三项免疫补针制度，确保高致病性禽流感、口蹄疫等6种重大动物疫病“应免尽免，不留空档”。通过防疫理念的创新，努力实现重大动物疫病防控由短期被动应急向长期可控的机制转变，确保区域性重大动物疫病的有效控制。

4动物防疫工作的建议

4.1切实增强政府领导的防疫意识

动物防疫是政府行为，政府一把手是第一责任人，尤其是县、乡人民政府要把动物防疫工作摆上政府议事议程。按照国务院动物免疫工作“政府保密度，部门保质量”的要求，县、乡镇人民政府应做到“行政首长负总责，分管领导具体抓，包片干部到现场，技术干部管操作”，切实落实“包片干部作为免疫密度保证人，技术干部作为免疫质量保证人”的责任。牛羊的免疫是一项技术性、社会性很强的工作，只有在基层单位强有力的组织和配合下，才能很好完成免疫工作任务。

4.2尽快建立强化免疫的制度

要真正达到“应免尽免”和免疫密度达到100%的要求，就必须在春季两季集中免疫的基础上，再进行一次强化免疫。特别是在贡嘎、扎囊、乃东等沿江疫情风险较高的区域，我们建议实施强化免疫，建立“常年免疫、常抓不懈”的工作机制。同时，尽快在我地区投资建设专门的免疫保定栏，切实使免疫工作不留死角，提高免疫抗体水平，有效阻击疫情的发生，确保不发生区域性重大动物疫情，做到“有疫不流行、有病不成灾”。

4.3依法设立县级动物卫生监督机构

依据《动物防疫法》第八条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督执法工作”。根据《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》国发（〔2005〕15号）和《西藏自治区人民政府关于加快推进兽医管理体制改革的意见》（藏政发〔2010〕79号）要求，督促各县尽快按照全区兽医体制改革方案，切实建立健全符合国家要求的“兽医行政管理”、“动物卫生监督”和“动物疫病预防控制”三类兽医工作机构。同时，结合地区和各县畜牧业养殖实际情况，增加地区动物卫生监督所人员编制，及时设立县级动物卫生监督执法机构，合理核定县级动物卫生监督执法人员编制，明确机构职责，将经费纳入本级财政预算，强化动物卫生监督工作属地管理，切实发挥动物卫生机构的检疫、堵疫职能，保障畜牧业经济有序、健康发展。

4.4尽快完善提高重大动物疫病扑杀补偿标准

重大动物疫病处置过程中一个很关键的环节，就是要求快速果断对疫区感染动物以及其同群易感动物予以扑杀。在具体实施过程中，由于现行的扑杀补偿标准偏低，比如牛的扑杀标准为“牦牛犊每头300元，2～4岁牦牛每头600元，成年牦牛每头1 500元；黄牛犊每头100元，成年黄牛每头700元，改良黄牛标准同牦牛”。农牧民往往对扑杀病畜十分抵触，往往需要基层政府做大量的思想工作，才能顺利完成扑杀。因此，建议参照有关省份的做法，对于因动物防疫工作造成牲畜死亡（含因注射疫苗造成的免疫副反应而死亡的牲畜），或者因疫情处置扑杀的牲畜，补偿标准应该按照牲畜当年市场价格的一定比例执行，除去国家补偿的资金，剩余资金由自治区、地区、县里共同承担。另外，由于国家补偿资金往往到位较慢，建议由发生疫情的县人政府先垫付所有补偿资金，以最大限度保障农牧民的切身利益，确保疫情处置快速果断，有力有效。

安徽农业科学2015年

参考文献

[1] 刘建枝，曾江勇，田波.关于西藏动物防疫的战略思考[J].西藏科技，2009（9）：62-64.

[2] 边扎，旺堆.浅析如何强化西藏动物疫病防疫宏观管理[J].西藏科技，2008（7）：6-9.

[3] 牛家强，李德胜，索珍.西藏常见畜禽疫病的现状及防制進展[J].畜禽业，2008（6）：40-43.