我国土壤污染防治法律体系研究

谢森 胡伟 宋书巧

摘要针对国内土壤污染防治立法体系现状，分析土壤污染防治法律体系的不足，包括缺乏专门立法、体系不完善、责任主体不明确、操作性不强和滞后性等问题。通过对国外土壤污染防治法律体系的研究，结合我国实际情况，提出完善我国土壤污染防治法律体系的建议。

关键词土壤污染；法律体系；完善

中图分类号S-9；D922.6文献标识码

A文章编号0517-6611（2015）31-277-03

Research on Legal System of Chinas Prevention and Control of Soil Pollution

XIE Sen， HU Wei， SONG Shuqiao

（Geography and Planning School， Guangxi Teachers Education University， Nanning， Guangxi 530001）

Abstract Aiming at the status of soil pollution prevention and control legal system in China， the shortcomings were analyzed， including lack of special legislation， system is not perfect， the main responsibility is not clear， the operation is not strong and lagging. Based on the research of the foreign legal system of the prevention and control for soil pollution， combined with China's national conditions， suggestions for perfecting China's soil pollution prevention and control legal system were put forward.

Key words Soil pollution； The legal system； Perfect

改革开放后，历经三十年飞速发展，我国成为超越日本仅次于美国的世界第二大经济体。随着经济社会的发展，我国土壤环境问题愈演愈烈，土壤环境质量的好坏直接关系着生态环境质量的好坏，直接关系着人类生存环境的质量以及生态文明的构建。

2013年1月23日国务院发布了《国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和綜合治理工作安排的通知》（国办发〈2013〉7号），通知中明确强调“将研究起草土壤环境保护专门法规”等相关内容。那么进一步深入开展我国土壤污染防治立法的研究工作是十分迫切和必要的。

1国内外土壤污染防治立法现状

1.1国内土壤污染防治立法现状在我国，没有像欧美其他国家一样针对土壤污染防治而专门立法。我国现行法律中有关土壤污染防治的法律规范详见表1。

1.2国外土壤保护立法现状

国外土壤污染历史比我国长久，所以很多国家在上个世纪70年代就开始了土壤污染防治立法工作，上个世纪末基本形成比较完善的土壤保护立法体系。详见表2。

2国内土壤污染防治立法的不足

我国在土壤污染防治方面的法律法规很多，但与国外相比，我国在土壤污染防治法律体系上存在诸多不足，主要表现在以下一些方面。

2.1缺乏专门立法

从《宪法》到《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，都涉及土壤的保护。有些条款还明确了保护土壤的责任、义务，还给出了界定土壤污染的标准规范。但是不同的法律给出的土壤污染防治的主体不同，有的涉及土地、有的是基本农田，没有一本类似于《联邦土壤保护法》这样的针对土壤污染防治的纲领性的法律，没有统一的总则、原则、义务。这都说明我国的土壤污染防治法律体系中缺少专门的土壤污染防治法律文件。

2.2体系不完善《宪法》提到“合理利用土地”、《环境保护法》中提到“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染”等。这些法律都提及了保护土壤，但有的只是界定保护土壤的责任，有的则涉及受污染土地的治理，都只是对土壤保护进行了概括性的说明，没用对应的技术规范；《土壤环境质量标准》虽然详细地提出相应的技术规范，但对应的规定却不明确，因此现行的土壤污染防治法律与技术规范不协调，根本不能构成系统的、完备的土壤保护法律体系。

2.3责任主体不明确主体也称之为法律责任主体，是指违法主体或者承担法律责任的主体。对于土壤保护的责任主体，现行土壤污染防治的法律规范中缺乏明确的规定。土壤保护分为污染土壤修复、未受污染土壤保护这两个方面，土壤保护和土壤污染修复的责任主体是否一样，现行土壤保护法律体系中的规定还是很模糊的。没有明确规定法律责任主体，就算规定了相应的法律责任、义务，也只能是纸上谈兵。

国家法律名称主要内容

美国《超级基金法》《棕色地块法》《超级基金法》其主要意图在于修复全国范围内的污染地块，并明确清洁费用的承担者，对土壤污染进行有效的防治和治理；《棕色地块法》目的是调动社会各方面的力量和资源，灵活运用了不同的手段和方式，治理土壤污染问题

法国《环境法典》将土壤污染视为工业防治法中一个新的法律事实，在传统工业法体系中，根据土壤污染的特殊性发展出了一系列特殊管理手段，如土壤监测、风险评估、土壤数据库、土壤修复等

德国《联邦土壤保护法》德国唯一的有关土壤环境保护的单独立法，作为德国土壤环境保护领域的基本法，该法主要包括总则、原则与义务。

日本《土壤污染对策法》《农业用地土壤防治法》《土壤污染对策法》掌握土壤特定有害物质污染状况，提供整治土壤污染的主要法规依据；《农业用地土壤防治法》以农村土壤污染为防治对象，目的是为了防治和消除农业用地被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染的农业用地

2.4可操作性不强现行土壤污染防治的法律规范中缺乏明确的法律责任的规定，并且大多数的规定都是原则性、概括性的规定，例如，“保护土地”、“防止土壤污染”、“应当采取有效措施”等。我国目前涉及到土壤污染防治的部门有环保、农业、水利、矿产资源、国土资源等部门，具体的那些部门，哪个部门采取哪些方式进行土壤的保护工作没有具体指明，从而使那些保护土壤的条款无从实施，导致现行土壤防治保护法律的可操作性不强。

2.5滞后性十八大报告中要求“要加强生态文明制度建设。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”。土壤保护对于建设生态文明有着不可代替的作用，但是现行的土壤保护的法律法规颁布时间都较早，对于新时代的新政策均没有形成法律条文；就算相对比较新的《土壤环境质量标准GB15618一2008》也存在严重的滞后性，主要表现在对那些新型污染物的环境标准值的界定等方面。

3国外土壤污染防治立法经验

3.1政府引导，社会资金支持美国的土壤污染防治立法没有一部综合性的、专门性的土壤污染防治法。但其在《棕色地块法》中提到的“调动社会各方面的力量和资源，灵活运用不同的手段和方式”的做法是值得借鉴的。据了解，美国于1997年发起并推动了“棕色地块全国使用议程”，当年联邦政府在100余个“棕色地块”投入的资金超过4亿美元，而到1998年3月，美国确立了16个“棕色地块”治理示范区，吸引了9亿多美元的开发基金。可见以政府为引导，以社会资金为支持对于土壤污染防治是非常有效的。

3.2独立立法，体系完整德国的《联邦土壤保护法》和日本的《土壤污染对策法》都是采取独立的土壤环境保护立法模式，这种模式能够对土壤污染防治相关制度进行系统规范，有利于一国系统规制土壤污染防治制度，统一协调其他相关法律规范，从而对土壤环境进行保护。

法国没有综合性、专门性的土壤污染防治法。但是从20 世纪80年代至今，法国已累计修复污染土地165 km2 ，土壤污染面积较20世纪末下降了9%；而我国土壤污染面积却不断增加 [15-16]。导致这些差距的原因，除了我国工业化起步较晚以外，还有就是未能形成比较完整的法律体系。我国的土壤污染防治法律体系的漏洞较多，相关法律之间不能相互补充，现有的法律不能构成完整的法律体系。

3.3明确的法律责任主体土壤保护应该包含受污染土壤的修复和未受污染土壤的保护两方面。对于受污染土壤的修复，很重要的一点就是界定责任主体。如何认定责任主体，国外的法律都有明確的规定。比如法国《环境法典》中工业法中就提及"在没有法律责任人的情况，国家环保部门负责土壤污染的修复工作”。这是我们应该借鉴的。

3.4明晰部门职权，保障法律实施

我国由于涉及土壤污染防治的部门较多，从而存在多头管理的问题，最终导致部门职权不清晰，不能对土壤污染防治起到积极的作用。国外涉及土壤保护的立法部门也很多，例如，日本环境省由大臣官房、废弃物再生资源利用对策部、综合环境政策局、环境保健部、地球环境局、水大气环境局、自然环境局、环境调查研究所、地方环境事务所等九大部门组成[17]，但是日本在其土壤污染防治的法律中明晰部门职权，使得土壤污染防治的各个部门协调工作，保障法律实施。

4土壤污染防治法律体系构建的建议

环境保护部副部长李干杰指出，土壤环境质量的好坏，不仅关系当代人，而且关系子孙后代的健康。土壤环境保护立法是做好一切土壤环境保护和综合治理工作的根本保证。这说明我们国家现在急需一整套完善的、有中国特色的土壤保护法律体系。在充分了解我国土壤保护法律体系现状与不足的基础上，借鉴发达国家多年来的立法经验，立足于中国国情，根据当前的污染形势，构建能够体现科学发展观、生态文明等理念的土壤保护法律体系，应该在立法过程中着重考虑以下一些方面。

4.1加快制定土壤保护“核心”法，构建完整的土壤环境保护法律体系

这里所谓土壤保护的“核心”立法，指的在我国土壤保护领域的“基本法”、或者“龙头法”。建立“核心”法的目的是有两点：首先表现在其基本性，在其他法律规定存在冲突的情况下，“核心”法是最基础法律依据；其次是其“龙头”的作用，“核心”法能调整土壤保护领域中最重的社会关系，辅之以其他法律共同构建完整的土壤环境保护体系。

4.2注重市场经济的作用，鼓励社会共同参与

土壤环境的保护，不仅仅是政府的职责，同时也是全社会的责任。往往土壤污染的整治和管理需要巨大的资金支持，仅仅只依靠国家、地方财政拨款是远远不够的。因此在进行土壤污染防治立法时，应注重市场经济的作用，引入其他社会资金进行土壤保护工作；同时也要注意社会团体参与土壤污染防治时政策的倾向性，以此鼓励更多社会团体参与土壤污染防治工作。

4.3完善行政管理体制，切实执行法律条款行政管理体制是指一个国家行政机构设置，行政职权划分及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。土壤污染防治行政管理体制涉及土壤污染防治工作中行政管理机构、权限、制度、工作、人员等内容。如果构建土壤保护法律体系没能建立完善行政管理体制，未能让各个行政管理部门明晰自己的职权，那么再好的法律体系也只是一纸空话。

4.4完善土壤污染防治法律制度

制度是法律的具体化，它包含有指导性、约束性、激励性、规范性、程序性等性质，是一部法律最核心的部分[19]。立足我国国情，结合我国现有的法律制度、借鉴国外优秀立法经验，笔者认为应该从五方面来完善土壤污染防治法律制度：土壤环境标准制度、土壤污染监测制度、土壤污染预警制度、土壤保护经费保障制度、责任追究制度，从最初的土壤监测到最后的责任追究形成一套较为全面的责任体制。

5结语

进入21世纪以来，我国的经济快速发展，但是我国的土壤污染却越加严重。从我国的土壤污染、立法现状来看，我国亟需完善土壤保护法律体系。通过对国内外土壤保护立法的对比研究，分析我国土壤保护立法的不足之处；同时借鉴发达国家优秀的立法经验，提出“加快制定土壤保护“核心”法、注重市场经济的作用、完善行政管理体制、完善土壤污染防治法律制度四条完善土壤保护与污染防治的法律体系的建议。

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