城市新区规划的四大导向

钟毅嘉

【摘要】 城市新区既有别于以发展经济为单一功能的经济开发区，亦不同于偏重物质形态建设的新城，在规划建设上，应该以“功能复合、城乡一体”的社会经济共同体为目标。本文从目前我国城市新区开发的规划缺位及其带来的问题着手，分析引导城市新区良性发展的产业、交通、服务和生态因素，充分借鉴澳大利亚新区建设的经验，建立起以产业引导发展（IOD）、公交引导发展（TOD）、服务引导发展（SOD）和生态引导发展（EOD）四大导向为引导的城市新区规划模式，以提高我国城市新区规划的前瞻性、实效性和公平性。

【关键词】 城市新区规划；澳大利亚；产业引导发展模式；公交引导发展模式；服务引导发展模式；生态引导发展模式

近年来，城市新区新城开发热潮高涨，不少城市争相开发新区。但由于规划的失当，鬼城、交通孤岛、服务配套确实等问题层出不穷，是新区为社会所诟病。然而，纵观国外先进城市发展和规划经验，经过良好规划，充分考虑符合功能安排的城市新区，不仅不会带来以上问题，还可以促进城乡一体、四化同步发展。因此，应该借鉴国外在新区开发上的经验，探索具有实效性的规划方法。

1 当前我国城市新区开发的规划缺位与引导性因素

1.1 城市新区开发规划缺位

1.1.1产城分割

发展内容和建设形态上相对独立导致了严重的产城分割。新区产业竞争优势不明显，吸引投资的能力弱，发展的动力不足。城区和园区的分离也带来城市发展动力不强，园区发展后劲不足的问题。

1.1.2交通孤岛

新区各功能组团之间、新区与老城区之间交通联系相对较弱。随着新区车流量增加，交通碳排放量上升、客货交通混行、人车混行、停车需求激增等问题将会成为新区交通组织的突出问题。

1.1.3服务荒地

总体上以分散发展、单一功能为主要特征，生产性服务功能相对缺乏。新区建设“重生产、轻生活”，社会固定资产投资也主要集中在制造业、交通运输和水、电、气等基础设施领域，人均教育、医疗、社会福利等基本公共服务人均支出相对较低，导致很多新区公共服务配套缺位。此外，公共服务设施建设安排仍以关注市级、区级等大型公服设施为主，对社区层面关注不足。

1.1.4生态破坏

新区在开发建设过程中，生态保育和环境保护被忽视，大量消耗资源和占用耕地，导致环境损耗和污染嚴重，一些区域的环境承载力快速下降，并面临着发展与保育的困境。新城建设多是只求数量不求质量，强调“物质形态”建设，以城市地区建设为主，对乡村发展缺乏统筹考虑，导致新城往往成为与周边村镇发展不协调、相对孤立的城市地区。

1.2 城市新区规划的引导性因素及需求

1.2.1 产业集聚需求

新区的功能应该更加复合多元，既有生产功能也有服务功能，是产城融合发展的共同体。通过构建城乡互补的产业体系，促进城乡融合发展，形成“城园互动”的发展格局，以特色化、多元化的功能安排，将各市的重点发展平台和特色发展资源纳入新区，与中心城区协同发展。

1.2.2 交通发展需求

以轨道交通和BRT等大运量公交为骨干，建立多层次、广覆盖的城乡公共交通系统。通过建设城乡对接的基础设施网络，保障城乡公共安全，从而形成城乡一体化的优质生活圈。

1.2.3 服务配套需求

优先关注生活服务，促进公共服务模式从“生产导向”向“民生导向”转变，以保障和改善民生为重点，在新区开发建设过程中优先配置公共服务资源，增加基本公共服务供给，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，同时，通过建设城乡均等的公共服务网络，缩小城乡服务差距，增强对人口集聚和服务的支撑能力。

1.2.4 生态保育需求

通过建设城乡一体的绿色生态网络，优化生态格局与生活休闲品质；引导新区建立生态化组团式的空间发展格局，走土地集约节约利用，资源节约环境友好的发展道路，转变先污染、后治理的发展模式。

城市新区规划的四大导向

2 基于IOD、TOD、SOD和EOD四大导向的城市新区规划模式

2.1 产业引导发展（IOD）：以新兴产业的进驻为契机推动新区发展

产业引导发展（IOD，Industry-oriented Development），是将单一产业或产业集群作为区域发展动力的区域开发模式，从而避免以房地产开发为主的地区开发建设所带来的有城无产或者卧城的困境。澳大利亚城市新区的开发建设在规划阶段便充分考虑地区产业发展的方向，以一批产业项目为切入点，推动新区的迅速发展。

2.1.1 建立就业集群引导新区开发

在墨尔本最新的2050年战略规划中，提出要建立一批具有国家影响力的就业集群（Employment Cluster）。注重发展知识型商业，并通过差异化定位带来生产力和经济的协同收益。每个国内就业集群都主要致力于某些在当地已经有所成就的特定的活动（比如大学，研究机构，医疗机构或者高端制造业企业等）。同时，凭借办公，零售服务，娱乐和居住区等一系列商业地点的吸引力来扩展其用途，带动一批产城融合的新区发展。

2.1.2 通过旧港区整体更新，推动商业贸易的产业集聚

澳大利亚的墨尔本、悉尼等城市通过将滨水地带废旧的码头、港口等区域进行改建与更新，形成新的发展区域。以墨尔本滨水港区为例，这个项目是维多利亚州政府近年在墨尔本主要推动的新区建设计划之一。港区规划在2025年建设完成，将吸引175亿澳元的投资。商业贸易的发展是该新区的核心目标。规划约42%的用地为商用，着力吸引国内外大型企业设立区域乃至全国总部。另外，规划用地当中42%为居住、7%为零售、4%为宾馆、5%为其他，致力推动产城融合。

2.1.3 以土地使用权转移等政策实现历史文化遗产产业化发展

在新区开发过程中，澳大利亚城市新区注重文化遗产保育，通过土地使用权转移的政策将让文化遗产积极融入新区建设，成为新区的有机组成部分。如位于悉尼中央商务区南面的前瞻性的改造项目，在旧的卡尔顿联合啤酒厂基础上改造，其修正的概念性总设计图于2009年由新南威尔士州的规划部部长批准，内容除了包括历史遗留建筑的保护以外，更推动了周边地区新的公园绿地，社区设施以及都市基础设施的大幅度升级。

2.2 公交引导发展（TOD）：通过公共交通的拓展提升城市新区连通性

公交引导发展（TOD，Transit-oriented Development）是通过公共交通的扩展引导公交站场周边高密度开发的模式。澳大利亚各城市在新区开发的过程中，从区域到社区层面均考虑以公交系统引导投资、建设的集聚，形成与已开发地区紧密连接的一批新区、新城。

2.2.1 依托大运量公交引导都市区范围内新区布局

澳大利亚城市在推动公共交通发展的时候，考虑的是综合发展，而不仅仅是交通。州政府与地方政府提供资金，在公交节点建立高密度建设新城。悉尼政府在制定悉尼战略规劃是提出要创建9个“城市塑造者（city shaper）”关键区域，负责驱动整个城市的发展，同时推出更频繁的公共交通，以更好地连接中心将继续向外扩张全球经济走廊。创建跨越大城市悉尼更多的就业机会，提高生产力，减少通勤距离，降低基础设施营运成本。为了更好的使城市土地利用规划与城市交通发展相结合，新南威尔士州交通部同期公布了悉尼大都市区交通规划（Metropolitan Transport Plan，Connecting city of cities）。该规划是为了更有效地将土地利用与交通联系在一起

2.2.2 以TOD社区为单元推动新区开发建设

墨尔本通过改善远郊轨道及公交车网络等措施，鼓励开发人口不足的地区建设“20分钟社区”。“20分钟社区”通过步行道、自行车道和地方公共交通良好连接，实现居民安全并便捷的通达一系列服务设施，包括商店、咖啡店、餐馆、托儿所、小学、初中、公园、运动场地、医疗中心和公共交通点。

2.3 服务引导发展（SOD）：公共服务及就业均等化布局推动人口向新区集聚

服务导向型发展（SOD，Service-oriented Development）是在新建地区开发的前期以教育、医疗、文化、体育等公共服务设施建设为先导，带动地区发展的模式。有别于我国的SOD发展模式以大型服务设施（如大型文体中心、大型歌剧院等）导入新区开发不同，澳大利亚城市新区开发在引入服务设施的层面更侧重于贴近居民生活的配套，并十分重视服务多元化的发展，因此更能吸引人气，提升地区整体活力。

2.3.1 基本公共服务按社区均衡分布，打造职住平衡的新区

澳洲各市政府的规划理念认为，政府必须提供硬、软设施，无论中心或郊区，都需要提供就业和公共服务设施，使新区与城市中心区、郊区与市区之间在生活上没有差别。墨尔本、堪培拉、悉尼等城市新区建设过程中遵循按生活服务设施社区均衡分布原则，即学校、医疗机构、文体公园、银行、各类商店等公共服务以社区为单元集中式分布在社区中心区，并以中心区为圆心，向外放射式布置住房。在各个社区的中心区之间也通过商业街等形式的服务业走廊来连接。这种布局较好地做到了职住平衡，因为这些新开发地区的中心区发展的较好，人们不用跋涉到城市中心去工作、上学、就医。

2.3.2 通过混合功能（Mixed-use）区划的运用休闲服务设施的发展

澳大利亚各个城市都尝试将生活型服务业与生产性服务业相结合，推行混合利用的土地利用性质，方便人们的消费和休闲生活。在新区的土地利用规划中，大部分土地的用地性质都是混合用途。

建筑的垂直混合功能也是将生活型服务业与生产性服务业相结合的做法之一。不少新区的商业大楼除了办公功能以外，还在低楼层设置了健身室、餐厅、咖啡厅、甚至小型超市等设施，有效地避免了许多新区、新城在开发中只顾建大楼，而忽视了大楼里工作人员生活需求的规划偏差。

2.4 生态引导发展（EOD）：低碳生态、可持续发展

生态引导发展（EOD，Environment-oriented Development），是以城乡绿地系统的构建和生态化理念应用为导向推动下的城市开发建设模式。澳大利亚把可持续发展视为重大的公众利益问题，在新区开发的过程中，政府通过规划和政策引导了新区的绿色低碳发展。

2.4.1 城市景观设计上将周边区域内的自然山水引入城市

利用山水地形等要素而建立起来的庞大的绿地系统是澳大利亚众多城市成为宜居城市的重要举措。堪培拉是著名的花园城市，以霍华德田园城市的模板来规划建设，规划上依山而建，保留了大量原始树林和草场，大面积的树林、草场和湖泊对调节城市气温和空气有很大贡献。悉尼充分利用海岸线，沿岸布置大片绿地、文化娱乐设施等，城市建筑按离海岸距离逐渐升高，不仅使每排建筑都有良好的海景视线，同时从海面眺望城市可见到逐层叠起的特色景观。新区、新城的开发也遵循这一规划传统，将新区、新城的绿地规划建设作为健全大区域绿地系统的重要一环。

2.4.2 构建多层次、网络化的城市绿色开敞空间体系

墨尔本在城市新区规划建设中十分注重绿色生态化的发展。全市四分之一的土地为公园绿地或开放空间，绿地的分布按照“区-社区-小区”的层次来规划布局。一般一个大区有两到三个面积达到2-4万平方米的公园，在每一个社区都留有小公园，而每一个居住区（小区）内也有小型的绿地。因此形成了“五分钟见绿”的效果。大区的绿地通过社区绿地、居住区（小区）绿地、乃至道路的绿化带连接，将整个城市的绿地连成一体，给生物创造了更好的栖息环境，提升了宜居环境，也大大减轻了城镇化建设与发展对生态带来的负面影响。道路两侧的大面积绿化带，一方面作为生态避难通道，另一方面减少雨季的道路积水问题。政府也通过土地使用权转移（TDR）的政策鼓励道路两边建筑进行后退。不少办公大楼楼前建设了小型花园，甚至挖了小鱼塘，形成小型生态系统，为公众、各类动植物创造了更多绿化空间。

2.4.3 以社区公园组织文体休闲活动

绿地、公园、湖泊、海岸等自然资源除了保护生态安全的功能以外，还与公共文化体育服务功能重叠。以墨尔本阿尔伯特公园（Albert Park）为例，这个位于墨尔本市南部新发展区域的大公园，除了是各种鸟类及其他动植物的栖息繁衍地以外，也是人们进行足球、橄榄球、划艇等活动的场所，环阿尔伯特湖湖边便有多个青少年划艇训练营。这类设计为居民提供了大量的休憩活动空间，提高了新开发区域的宜居舒适程度，也提升了人们的生活质量。

2.4.4 着力推进低碳开发、绿色建筑等技术的应用

巴兰格鲁（Barangaroo）新区是澳大利亚悉尼市规模较大的规划工程，计划打造成一个集商业、住宅和娱乐为一体的多功能区域。新区的开发着重减少对环境的破坏，增加了许多碳中和、节水和减少浪费的设计。在水体保护方面，在整个新区进行了雨水的收集、过滤与重新利用；在减少废料方面，减少使用建设材料，并且对建筑废料进行分类与回收使用；在碳中和方面，通过创新的设计和新能源的使用减少能耗；在環境保护方面，建立起了世界级的新的生态设计，积极保护生态环境。

3 结论

城市新区规划应该重视功能复合、多元发展，在新型城镇化指导下，注重“以人为本”，转变追求城镇化质量的提高，包括人的科技文化素质和城市发展建设质量的提升。因此，城市新区规划应充分考虑产业、交通、服务、生态等要素，通过产业引导发展（IOD）、公交引导发展（TOD）、服务引导发展（SOD）和生态引导发展（EOD）四大导向模式进行开发引导与控制，推动新区建设从“单一功能”走向“产城融合”，从“孤立城区”走向“城乡一体”，使新区开发真正成为促进新型城镇化发展，实现四化同步的社会经济共同体。

【参考文献】

1 宋劲松、宋云，“OR模型”及其对珠三角未来空间生长形态的模拟，《生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集》，2008年

2 王缉慈，《创新的空间：企业集群与区域发展》，北京大学出版社，2001.6

3 The State of Victoria， Department of Transport， Planning and Local Infrastructure， “Plan Melbourne： Metropolitan Planning Strategy”， 2014

4 NSW Government， “A Plan for Growing Sydney”， 2015