土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨

商茜茜

【摘要】本文对城乡规划体系的特点进行了讨论，然后，分析土地规划管理与城乡规划实施的关系。

【关键词】土地规划管理；城乡规划

一、我国城乡规划体系的特点

我国的城乡规划体系中，实施性规划虽然在编制时要求依据战略规划，但是若实施性规划与战略性规划在内容上相抵触，是否实施性规划就无效了呢？与《立法法》对法律体系规定不同的是，《城乡规划法》没有下一层次的规划不得与上一层次的规划相抵触的规定。在立法语言的表述和措辞上，只是规定下一层规划制定时应当依据上一层次规划。但是在谈到控制性详细规划时的法律地位时，《城乡规划法》的措辞发生了变化，它规定修建性详细规划、作为土地出让合同组成部分的规划条件和建设工程规划许可时必须符合控制性详细规划的内容。但是对于实施性规划却没有提出“必须符合”战略性规划的要求，只是要求在编制时应当“依据”战略性规划。从我国城乡规划体系的规定可以得出以下判断：

1.1我国的城乡规划体系是以控制性详细规划为核心的规划体系，其他层次的规划都是围绕控制性详细规划的编制和实施需要而存在的。如城镇体系规划的作用是为了向控制性详细规划传达区域整体规划的理念，确保控制性详细规划编制的科学性。修建性详细规划是为了控制性详细规划的进一步实施。

1.2城市总体规划虽然具有法定地位，但是其强制性力量不是全面的而是局部的。按照《城乡规划法》第 17 条的规定，城市总体规划和镇总体规划的强制性内容包括：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容。言下之意为控制性详细规划定的内容不得与总体规划的这些强制性内容抵触。总体规划的其他内容，则比“符合”要低一个效力层次，

即在编制时依据即可。虽然在应然层面，“依据”应当发挥作用，但是在实然层面，没有法律后果的“依据”是难以产生强制力的。总体规划和其他战略层面的规划并不真正具有强制力，除有法律规定的因素外，还因为战略层面规划多为宏观层面的定性规定，难以实现对权利义务的具体、明确的规范。

1.3控制性详细规划是我国城乡规划体系中真正具有法律强制力的规划。以城乡规划的法律观来界定，控制性详细规划就是“法”，有的学者称之为“法定规划”。《城乡规划法》第 38 条和第 40 条的规定，说明了控制性详细规划是开发建设的直接依据，只有符合控制性详细规划规定的才准予建设。《城乡规划法》的法律责任部分还规定了城乡规划行政主管部门不依法审批的法律责任。这些规定赋予了控制性详细规划必须执行的法律地位。

二、土地规划管理工作的概述

土地利用规划按时间和所处的社会经济环境可简单划分为以下三个阶段或类型：计划经济时期的土地规划、经济转型期的土地规划、现阶段（社会主义市场经济时期）的土地规划。所谓计划经济时期土地规划是指在计划经济时期为达到合理利用土地而编制的相关规划的统称。其时间主要是指新中国成立后至 20 世纪 70 年代。这类规划有代表性的是新中国成立初期在黑龙江省一些农垦系统的农场所编制的土地规划，这些规划是学习前苏联土地利用规划的经验并结合中国的实际情况开展的，其主要目的是通过规划对土地利用现状进行分析，找出土地利用中存在的问题，对土地的适宜性进行评价，再根据农场发展的目标和任务对土地利用进行平面优化布局和安排，达到土地利用经济效益最大化。这一时期规划的编制和实施，对改变中国传统的土地利用模式，推动土地集约利用和农业机械化起到了积极作用。经济转型期的土地规划是指改革开放以后在中国经济由计划经济向市场经济转型期间编制的土地规划的总称。其时间段主要是指 20 世纪 70 年代末期至 20 世纪末这段时间。这类规划主要是指中国第一部《土地管理法》颁布实施以后根据法律要求在全国开展的一系列土地利用总体规划。这些规划的编制对于保护耕地、缓解用地矛盾、促进合理用地起到了积极的作用。现阶段的土地利用规划是指社会主义市场经济体系初步建立之后开展的土地规划的总称。主要是 21 世纪初在全国开始探讨和编制的相关规划，其具有标志性意义的是新《土地管理法》的颁布和《国务院办公厅转发国土资源部〈关于开展土地利用总体规划修编前期工作意见〉的通知》的下发，该文件中将土地利用总体规划作为城乡建设的纲领性文件，把土地利用总体规划的编制与建立社会主义市场经济，贯彻落实科学发展觀、实现“五个统筹”、调控经济发展紧密结合起来。

三、土地规划管理与城乡规划实施之间的关系

3.1.以土地管理为核心，推动城乡规划的科学发展

增减挂钩政策是村镇建设项目中用地规划中的一种有效方式，能够帮助调整城乡结构，提升城乡经济发展。在城乡建设中在用地中增加挂钩能够增加农村土地利用率，将农民的居住情况由分散向集中转变，将城乡布局进行优化，在保障耕地正常的情况下缓解城乡发展之间的矛盾。在市场经济的背景下，增减挂钩政策的实施中可能和一些农民的意见出现冲突，为了化解冲突就必须建立土地规划和管理的政策，

对增减挂钩政策的效能进行明确，也让土地使用和城乡规划更加有序

的开展。从当地的实际情况出发对土地的用途定位和产业发展定位进

行适当的调整，保护耕地不被破坏，保障农村劳动力合理的转移，加强城乡规划的可实施性。

3.2新增建设用地计划与城镇建设用地有序扩张

城市建设用地可分为两种模式： 一是旧城改造，主要应用在新增用地规划及存量土地改造中； 二是新区扩张，适宜用在城市边缘开发区及小城镇建设用地规划中。在基础设施良好的大中型城市中，旧城改造和新区扩张往往合并存在。若仅从相关部门权责上来看，国土资源局主要负责辖区范围内所有土地规划和管理。但是，由于目前我国国土和规划实行分设，通常城市规划重点在“城”，而土地规划则将工作重点放在“乡”上。实施土地管理，主要目的是控制城镇建设用地向外扩张，并通过相应管理控制年度新增建设用地审批量。土地总体规划作为新增建设用地主要向上报批依据，加强对新增用地管理

和规划，能够有效控制城镇土地无序扩张。传统用地管理方法无法对城市规划产生导向性作用，而是偏重数量上的管理，一定程度上加重了新区建设用地不足状况，也使得公共服务设施建设出现滞后。

3.3土地储备工作与城市规划的空间布局导向

城市化进程不断加快，增加了土地建设用地规模。但是，由于土地规划中存在的弊端，导致土地规划还不能对土地储备工作进行科学化指导，因而需要对土地规划工作进行深入研究。对空间布局做出合理规划，并以此为向导。要充分发挥土地储备的重要作用，尤其是在房地产市场和城市规划方面。对于土地规划工作而言，土地储备规划是一项具有创新性的工作，在实际工作中，并无过多可以参考的资料。

结束语：

加强土地资源合理利用研究是保障人类可持续发展的重要前提，土地规划管理与城乡规划实施两者之间，既有特殊的联系也有一定的差别，而如何协调两者之间的关系，使得土地资源得到最大化的利用，

同时保障土地利用的合理性和区域经济社会发展的持续性。

参考文献：

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