关于如何做好政府投资项目成本控制的探讨

刘裕基

乳源瑶族自治县财政局投资评审中心

摘要：随着国家“四个全面推进”战略的实施，转变政府职能，改善投资环境，激励市场活力，稳步推进经济社会可持续发展已成为我国经济发展的新常态、主旋律。由于我国城镇化进程的快速发展，政府投资建设项目涉及的金额巨大，故此，应当采取合理有效的成本管理和控制措施。本文探讨如何进行全过程、全方位的管理，以保证对政府投资项目成本实施有效管理与控制。

关键词：政府投资项目；成本；管理与控制

政府投资项目与社会经济建设发展和人们生活水平提高息息相关，且其规模大、工期紧、质量要求高。因此，对政府投资项目的成本管理与控制提出了更高的要求。

一、当前政府投资项目成本管理与控制存在的主要问题

1.项目管理水平较低

目前，地方政府投资建设项目的业主单位众多且形式多种多样，有城投、交通、建设、房管等部门及各类项目指挥部，各业主单位的项目管理水平参差不齐，其组成人员多数为临时抽调的人员，缺乏相关的工程管理专业知识，如对合同条款和工程量计算规则不够熟悉，对项目的重要控制环节不了解，或经济观念不强，只顾工程质量而不考虑工程成本，对建设项目成本控制带来一定的影响。

2.项目投资缺乏控制

多数政府投资项目的建设单位为项目立项，有意低估工程造价；可行性研究与论证深度不够，其内容和数据不实，如大多侧重于功能设计而忽视技术上的可行性，造成设计错漏项情况严重；对项目用地征迁环节的概算论证不够到位，导致成本失控。施工单位为了得到工程，想方设法中标，项目完成招投标确定中标价后进入施工环节，由于各种原因引起设计变更，使得工程量增加，导致建设成本增加，项目投资失去有效控制。

3.合同管理不到位

施工合同中有关条款背离招标文件和投标承诺。个别项目在合同环节提高标准，如招标时采用03定额计价，而签订合同时却采用08定额计价；个别项目甚至把招标文件和中标价完全放弃，签订合同时以采用“据实结算”的方式，连中标单位投标时的竞争让利和投标承诺都弃而不管。工程管理人员或工程监理缺位，造成工程款支付与工程进度、合同约定不符，往往超前支付甚至超付，导致建设管理成本增加。

4.项目建设程序不规范

违反建设程序交叉施工。如建设单位为赶工期，要求拆迁与施工同时交叉进行，而设计方案在实施中不断变更，施工遇到政策处理不及时、频繁变更设计而停工或窝工的情况频繁发生，造成施工索赔较多，增加建设成本。签证审核不规范。有的签证要素不齐全，有的甚至没有到现场签证审核，为施工单位弄虚作假、以少报多提供了机会，增加项目投资；个别项目签证严重滞后施工进度，特别是隐蔽工程的签证不及时，导致现场签证不能准确的反映工程当期的数量、价格，为施工单位虚报工程量留出了空间。

5.资金使用效率亟待提高

政府投資项目中政府资金来源多依赖贷款或发行地方性政府债券，资金成本相对较高。然而，在政府面临资金支出压力大、债务负担重的情形之下，工程项目中依然存在提前退还工程履约保证金、履约保函续保不及时、部分建设项目在移交安置前代垫的预存款及物业费等费用回收不及时、未按工程进度提前支付工程款等现象。同时，亦存在某些工程项目有多渠道资金来源，资金沉淀，而某些项目资金紧张，无法支付工程进度款造成工期延误，导致建设成本增加。

二、加强政府投资项目成本管理与控制的路径探析

1.引用新模式，推进规范化管理

传统建设管理模式监管机制不完善、投资效益低下，已不能适应公益性政府投资项目建设的要求。政府自上而下地推行PPP模式，通过市场机制可以更加灵活运作，对社会资源进行优化配置，以实现更具社会效益的基础设施建设。建立以民主集中制为指导，规范、统一、标准的责权利相结合的成本管理与控制模式。明确各个部门、各个工作人员的职责和权限范围，同时建立并完善目标考核奖惩机制，以充分调动各个部门、各个工作人员的积极性和主动性，使其有效地履行职责，共同实现成本效益的最大化。

2.建立项目分阶段投资控制体系

政府投资项目从投资意向到完工交付可分为投资决策、设计、征迁、招投标、合同、施工、竣工结（决）算等阶段。项目成本的控制贯穿项目建设的各个阶段，在不同阶段成本控制的重点和效果是不同的。建设项目投资控制目标设置应随着建设阶段不断深入，由粗到细，各阶段的投资目标相互联系，相互制约，估算、概算、预算、结算的后者不能超越前者，组成有机的投资控制目标体系。一般而言，投资决策、设计、征迁、招投标和合同阶段对项目建设成本的影响占70%-90%，施工和竣工结（决）算阶段占10%-30%，其中投资决策、征迁是投资控制的重点。如做深做细项目的可行性研究，在充分优化评选的基础上进行论证、审查，才能有效遏制“三超”现象的源头。

3.树立合同权威性，增强风险防范意识

随着工程项目管理理论研究和实际经验的积累，人们越来越重视对合同管理。合同管理是项目管理的重要内容，贯穿于项目实施的全过程。合同管理工作必须坚持系统性、全过程、动态管理的原则。在政府投资项目中推行“招标投标制、建设监理制”，建立系统的合同管理制度和合同管理程序，通过制度形式将合同管理流程化、规范化，做到合同管理层次清楚、职责明确，从而使合同的签订和履行处于全面、有效地控制状态。法治时代，必然实行“合同之治，契约之理”，通过有效、科学地进行工程合同管理，避免引起不必要的法律纠纷，才使项目工程投资达到可控范围。

4.严格执行基本建设程序

严格按程序办事。政策处理应在施工之前进行；施工过程中严格控制工程变更，必须变更工程应按照多方案、比好价、细审查、后施工的程序执行；变更应履行审查程序，对建设内容、规模、范围和标准作出的变更为重大变更，应由建设单位组织相关单位和专家，对变更的合理性、经济性进行充分论证后上报相关部门，经审查通过后批准实施。制定完善签证制度。严格控制现场签证，签证应做到与施工同步，所有的现场签证必须经施工单位、监理、业主代表三方共同签字方为有效，同时必须做到真实、准确，防止施工单位通过随意变更来增加投资成本。

5.加强资金管理，提高资金使用效率

资金是有成本和价值的。政府投资项目中不论政府资金还是PPP模式中利用民间资本都是需要考虑成本的。而项目成本管理始终离不开对资金的管理和资金成本的控制。政府投资项目建设应严格执行财政部《基本建设财务管理规定》，确保资金使用规范化、程序化、制度化，以对资金成本进行有效控制，提高资金使用效率，如加强合同的执行力，对提前支付工程款进行追责；重视合同未履行完毕前的工程履约保证金管理和到期保函的续保工作；加强往来款项的管理，及时清理各类代垫款项及押金，避免长期挂账。而对项目资金保障方面，政府各部门要从机制层面认真研究项目建设计划、资金筹集渠道和资金结算管理等问题。需要财政解决的要调度到位，以保障项目建设的顺利进行，提高资金使用效率。

参考文献：

[1] 尹力. 政府投资代建项目成本管理与控制研究[D]. 河北科技大学 2011

[2] 褚勇. 政府投资项目工程造价控制研究[J]. 企业科技与发展. 2012（03）

[3] 谢科. 谈政府性投资项目的投资控制[J]. 山西建筑. 2012（07）