南宁市综合交通体系发展的战略思考

胡建伟

广西壮族自治区南宁市 广西城乡规划设计院交通规划研究所 南宁 530022

摘要：南宁目前正处于快速城镇化和快速机动化发展阶段，需尽快建立一条可持续发展之路，打造绿色低碳、集约节能、环境友好型的交通体系。区域性国际城市的发展定位要求南宁构建高度便捷的国际和区域交通联系，“一轴两带多中心”城市空间发展战略要求南宁突出交通引导下的紧凑集聚发展。本文结合刚刚完成编制的《南宁市城市交通白皮书》，回顾了南宁市综合交通发展历程，分析了存在问题与未来发展趋势，对南宁市综合交通体系发展的重大问题提出了战略思考。

关键词：南宁；综合交通；战略

1、概述

南宁目前正处于快速城镇化发展阶段，根据新型城镇化的发展诉求，城市交通也需要转型、提升发展，并南宁结合自身城市特点和生态优势，打造绿色低碳、集约节能、环境友好型的交通体系，以助力南宁新型城镇化发展。区域性国际城市的发展定位要求南宁构建高度便捷的国际和区域交通联系，“一轴两带多中心”城市空间发展战略要求南宁突出交通引导下的紧凑集聚发展，快速城市化和机动化背景下的南宁城市交通需尽快建立一条可持续、健康发展之路。

2 南宁市综合交通发展历程

建国以来，南宁市把握住了一系列发展机遇，迅速由一个西南边陲小城发展成为人口约300万的特大城市，经济总量持续增长，产业结构不断优化，城市空间规模也不断增长，为发挥综合交通体系对城市发展的支撑与引导作用，南宁市始终致力于建设更加完善的综合交通系统，大致经历了四个发展阶段：

2.1城市内聚发展与非机动车交通主导（1950～1980）

这一时期城市的发展速度较慢，城市空间结构为单中心的团状结构，空间尺度由1950年的0.8公里逐渐增长到1980年的2.9公里。因城市的空间尺度较小，再加上当时的经济发展水平和居民收入水平的影响，当时的代步工具以自行车为主。

这一时期交通发展的主要任务就是为工业发展服务以及为发展近郊和卫星城镇服务，主要内容就是城市主干道的建设。这一时期的主要交通政策就是交通运输业开始实施登记管理，以及对道路交通安全加强管理。

2.2城市扩张初期与机动化交通初步发展（1980～2000）

这一时期，南宁市利用自身区位优势，积极构建大西南地区连接出海通道的交通枢纽。至2000年，湘桂铁路、南防铁路、南昆铁路汇聚于南宁，加强了城市与各地的联系，南北二级公路1995年已经建成通车，进一步加强了与出海港口的联系，邕江航道汇入西江，上溯百色，下达梧州和粤港澳；民航班机通往北京、上海、广州、香港、昆明等地。外部交通条件的改善不仅给城市带来了发展活力，而且为城市积极争取国家层面有利于南宁发展的政策创造了条件。1992年南宁市获得批准实施沿海开放城市政策，为城市实现大发展提供了難得机遇。

在外部发展环境的改善的影响下，南宁市城市空间尺度增长较快，城区空间的半径由1980年的2.9公里扩展到2000年的7.1公里。这一时期城区道路建设速度逐渐加快、私人机动车拥有率上升，在这些因素的影响下，城市机动化交通得以发展。1980至2000年间，代步工具由以自行车为主逐步过渡到以摩托车为主，同时小汽车数量也有一定程度的增长。2000年，平均每百户城市居民拥有66辆摩托车，考虑到当时城市人口增长的因素，当时城区的摩托车数量已经相当可观。在当时机动车拥有率不断上升和城市发展需求的推动下，这一时期的交通发展以道路网络建设和对外交通通道建设为主。

随着机动车交通的增加，这一时期的交通政策方面加强了对机动交通工具、道路交通秩序以及道路交通安全的管理。出台了一系列管理政策和措施，对于当时的交通发展起到了积极作用。

2.3城市结构调整初期与公共交通初步发展（2000～2010）

2000年至2010年间，在城市自身发展诉求和城市总体规划的指导下，城市空间结构由单中心为主向“一轴两带多中心”结构发展。面对快速增长的机动车交通需求，城市路网建设、交通管理、环境质量保护都感受到了前所未有的压力。在这样的背景下，南宁市一方面自2000年以来实施畅通工程，一方面加紧道路网络建设进程，同时注重道路交通管理和组织，最重要的是逐渐意识到发展公共交通对于城市可持续发展的意义。十年间大力扶持公共交通的发展，从公交车辆购置、场站用地保障、油耗补贴、票价制定等方面全面加强对公交行业的支持，力争提升公交的服务水平和吸引力。

这一时期交通发展的主要任务可以概括为：一是加强枢纽建设，增强城市在区域内的辐射力，并优化内外交通的衔接转换；二是继续加强城市道路网络建设，为新区建设和产业发展提供支持和引导；三是持续推进交通出行方式结构的优化，大力发展公共交通。

2.4 综合交通体系全面提升阶段（2010年至今）

在此期间，南宁市完成了火车东站建设和南宁站升级改造，开通了至广州、北钦防、百色等方向的高铁列车；完成了吴圩机场新航站楼建设，2015年吴圩机场旅客吞吐量首次突破了1000万人次，纽跻身国内大型繁忙机场行列，南宁市区域辐射力大大增强。中心城区范围内，3条地铁线路及一条BRT快速公交线路正在同步建设，即将形成以轨道交通为骨架的城市公共交通体系。2014年，市区实有道路总面积达3860.77万㎡，道路网密度6.64km/km2，道路面积率为13.55%，人均道路面积达13.58m2/人，凤岭北路、东西快速路、外东环快速路等一批快速路正在建设，市区内主要交叉口节点逐步进行立交化改造，将逐步形成快慢结合、分工明确的新型路网体系。

3 南宁市综合交通体系存在的问题

3.1 客货运结构以公路为主，对外综合运输通道尚未真正实现

目前，南宁市已经形成了南友、南钦、南广、南柳、南贵及南昆六条通往不同方向的区域综合交通运输通道，除南贵通道外，其余方向由公路、铁路、水运等多种运输方式构成。但从运量分担来看，公路客货运比重均在85%以上，占据绝对主导地位，真正意义的综合运输通道并没有实现。

在客运结构方面，公路运输占总量的85.6%，处于主导地位；铁路运输、航空运输量分别占总量的8.2%和6.2%，其中，铁路客运量有小幅增长，但所分担的对外客运量比重呈下降趋势，航空客运量和所占比重呈逐年增长趋势；水上客运量逐年下降，已不纳入数据统计。

在货运结构方面，公路运输占总量的88.85%，处于主导地位；铁路、水运以及航空货运量呈增长趋势，但铁路和水运所分担的对外货运量比重略有下降，分别为1.49%和9.64%，航空货运比重基本稳定，占总货运量的0.03%。

而相对于其他城市而言，南宁市公路货运比例过高，铁路的货运比例过低，导致铁路货运的经济技术优势得不到充分发挥，同时航空货运量和货运比例均较低，说明南宁市国际航空港的地位尚未得到体现。货运结构有待完善。

3.2 持续的大规模交通投入增加财政压力

2014年，南宁市道路桥梁建设总投资为99.17亿元，轨道交通投资达70.1亿元，合计达169.27亿元，占GDP比重为5.38%，虽然与同类城市相比这一比重不算高，但随着轨道交通及快速路系统的建设，南宁近些年的交通基础设施投资将进一步增加。南宁市政府需要坚持市场化的融资取向，进一步拓展多元化的投资渠道。

3.3 交通对城市发展的适应性和引导性均不足

一方面，骨架路网结构对城市空间拓展的适应性不足，南宁目前城市空间拓展很快，正从“单中心”结构向“多中心”结构拓展，而现状“环+射”的骨架路网体系难以适应多中心的城市空间结构，需要构逐步向网络化路网结构转变；另一方面，南宁正在开展大规模的轨道和BRT系统建设，但对轨道和BTR沿线用地性质和开发强度调整的引导力度不足，缺乏结合交通枢纽（站点）开发的城市综合体，尚未充分整合周边的用地资源与交通接驳系。

3.4以个体机动化出行为主导的交通模式亟需改变

与其他城市相比，南宁个体机动化出行占机动化出行比率太高（达56%），而机动车保有量增长还有很大的上升空间。2007～2014年期间，南宁市全市私人小汽车保有量从15.8万辆增长至88.99万辆，增幅为73.19万辆，年均增长速度为28%。可见，近年来私家车保有量保持着较高的增长态势。同时，随着南宁社会经济的发展，再加上城市规模的扩大，出行距离的增加，南宁快速机动化将持续发展，城市交通将面临更大的压力。

3.5 道路网规模不足，功能结构不合理

2014年，市区实有道路总面积达3860.77万m2，道路网密度6.64km/km2，道路面积率为13.55%，人均道路面积达13.58m2/人。中心城区快、主、次、支路的结构比例为0.12：1：0.81：1.14。城市快速路密度严重偏低，缺少连通城市中心区与外围组团间的快速通道，多數城市主干道发挥城市快速路的功能。因此道路功能模糊，市内与市外，客车与货车，快速与慢速，短途与长途混行，不同交通性质、不同交通工具干扰大，道路运行效率低下。

3.6 公共交通竞争力不足

因多方面的原因，公共交通在与私家车和电单车的竞争中劣势明显。首先，南宁目前尚未形成多层次的公交服务体系，公交服务主要依靠地面公交提供，而地面公交受限于公交专用道规模偏小且未成网络，公交运营速度和准点率无法保障；其次，公交车辆设施较为陈旧落后。南宁市空调公交车拥有量占公交车总量的17.53%，与南宁市炎热气候特征不适应，节能与新能源公交车比例为9%，使用时间超过7年的公共汽车近半，严重影响市民乘车舒适度；再次，公交场站缺口大，欠账多，南宁市2014年公交车辆数为3748标台，按照《城市公共交通站、场、厂设计规范 CJJ 15—87 》每标台公交车用地不小于200m2的标准计算，南宁市应有公交站场约74.96万m2，尚存在约为30.46万m2的缺口。

3.7 停车供需失衡，中心区矛盾突出

2011年，南宁市区共有机动车74.5万辆，其中私人小汽车40.12万辆，根据国内外经验，要适应社会车辆的正常运转，车均车位的合理水平一般为1.2～1.4车位/车，据此推算南宁市城区合理的停车泊位数应该为48.14～56.17万个停车位才能满足车辆的停放需要。目前南宁市市区内的路内、路外停车泊位数总计约为40万个，可见现有停车设施根本无法满足停车需求，而且差距还较大。

南宁市现状停车供需的矛盾主要集中在老城区和琅东片区，而外围区停车泊位数在较为充足，呈现供大于求的状况，与中心区停车设施供不应求的突出矛盾形成剧烈反差，这主要是由于中心城区土地资源匮乏，导致了泊位密度与开发强度不匹配，部分区域供需矛盾突出。

3.8 慢行交通设施有待完善

现状南宁市缺乏行人与自行车专用路，绝大部分人行和非机动车道沿机动车道布置，而且通行空间往往受到机动车通行、非法占道经营、各类市政基础设施的侵占，专用路权无法保障，出行环境较差；现状的行人立体过街设施和灯控平面过街设施不足，行人随意穿越快环和城市干道的现象比较普遍，存在较大的安全隐患；

3.9 交通管理体制需进一步完善

规划统筹方面，缺乏高位统筹决策，影响了交通规划与城市规划、城市交通规划与区域交通规划、城区各交通方式之间的协调与衔接，易造成衔接不畅的弊端；部门协调方面，因交通管理职能分散在不同部门，易造成政出多门、各自为政的问题，影响了南宁交通总体管理效能和交通资源的有效配置和集成利用；交通管理法制化方面，目前南宁市交通管理法制化程度不高，管理过程不够规范，公交、货运、电动车多方面法规文件存在缺失。

3.10 节能减排工作基础薄弱

南宁市的节能减排工作基础较为薄弱，部分客运企业对节能减排工作认识不到位，未能建立有效的制度和机制。目前南宁市的农村客运车辆大多数技术性能较为落后，与发达国家比，每百公里平均耗油高20%，经济性、舒适性较差，高性能客车数量少，新能源汽车推广力度不足。

南宁市尚未出台汽车改装天然气燃料方面的政策，仅有相关的规划材料。加上改装后的出租车存在安全隐患、天然气供应方的汽源及加气站建设、改装车辆无法年检等问题有待解决，现阶段出租车“油改汽”项目难以广泛推广，需协调解决。

4 南宁市综合交通发展面临的趋势及诉求

4.1 南宁建设区域性国际城市对综合交通发展的要求

通过把握一系列重大发展机遇，南宁成功提升了其区域国际地位。RCEP框架下，南宁获得了更广阔的国际发展空间，泛北部湾经济合作提升了南宁的国际枢纽城市地位，“一带一路”战略下要求南宁打造“一带一路”上的重要节点城市。在这样的国际发展背景下，南宁需要打造国际性枢纽城市，建立起与南宁区域性国际城市发展目标相匹配的对外综合交通体系，具体来说就是要建设面向东盟国际合作和辐射全国的航空港，面向东盟和全国的快速铁、城际铁和普铁结合的铁路枢纽，中国中西部出海大通道的重要国际枢纽（依托北部湾港口）。

4.2 南宁引领区域经济发展对综合交通发展的要求

在新形势下，广西需要积极参与泛珠三角区域经济合作及推进桂粤港澳产业合作，南宁作为自治区首府，需要加快对外交通基础设施的建设与提升，强化枢纽、提升通道，为区域经济合作与发展提供良好的硬环境。

广西城镇体系与区域发展规划强化了南宁的中心城市地位。根据广西新型城镇化规划（2014-2020年），广西城镇空间布局将形成以南宁为中心的五条放射状的城镇发展轴，南宁将承担服务西南中南地区开放发展新的战略支点核心功能。

广西北部湾经济区作为西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区，将成为带动、支撑西部大开发的战略高地和开放度高、辐射力强、经济繁荣、社会和谐、生态良好的重要国际区域经济合作区。将形成以南宁和沿海为中心向外辐射的交通格局。需要建设辐射珠三角、大西南和广西的国家公路网和枢纽，积极与珠三角对接的水上航运枢纽，区域通勤化的城际轨道交通、高效的铁路运输。

4.3快速城市化与快速机动化发展对综合交通发展的要求

快速城市化与快速机动化发展，是南宁自身城市化发展中的两大特征，2010～2014年，南宁市城区人口由270.7万增长至284.38万，年均增长率为1.24%，城区机动车总量由125.65万辆增长至165.2万辆，年均增长率为7.1%，预计2030年城区人口将达到500万，机动车总量将增加至万辆。南宁的交通发展要满足这两大特征对交通的诉求，支撑南宁快速发展，应重点协调好综合交通枢纽、交通廊道与城市空间布局的关系，注重城乡统筹发展，完善城乡结合部交通设施，提高城乡公共交通网络覆盖率；为应对南宁交通结构快速机动化，需要注重各种交通方式协调发展，初级的绿色交通出行结构需逐步向高机动化发展趋势下的高品质绿色交通出行转变，突出公共交通的优先地位，逐步完善慢行交通网络。

4.4 国家政策导向对综合交通发展的要求

（1）国家能源战略

能源问题是中国21世纪面临的一个重大挑战，中国极低的人均能源占有率的现实情况，决定了高能耗的交通模式并不适合中国的国情，国家陆续发布了《新能源汽车生产准入管理规则》、《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》等引导和促进交通节能减排。

（2）交通环境政策

随着城市化进程的推进，城市交通也引发了大量的环境问题，汽车尾气的大量排放和噪音污染已成为了城市环境的主要污染源。政府部门也陆续出台了《交通建设项目环境保护办法》、《环境空气质量标准》环境保护相关政策。

（3）公交优先战略

随着城市与人口规模的迅速扩大、机动车快速增長，使中国的城市交通和环境问题日益突出，城市交通可持续发展面临严峻挑战。因此，中国政府明确提出实施优先发展城市公共交通的战略，并陆续颁布了《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（[2005]46号）等文件，为城市公交发展指明了方向，提供了政策保障，明确了公共交通在城市交通中的主体地位。

从上述国家层面出台的相关政策看，从保护资源环境、完善交通设施、提高管理水平方面，对城市交通发展提出指导意见，引导城市交通向集约化、信息化、人性化方向发展，即走新型城镇化发展之路，最终的目标是构建人本、和谐的高品质城市交通环境，以保障城市可持续健康发展。

4.5 南宁市综合交通发展面临的主要挑战

针对南宁市未来发展趋势对交通的诉求，分析总结未来南宁发展可能面临的挑战主要有以下几方面：

挑战1：初级的绿色交通出行结构需逐步向高机动化发展趋势下的高品质绿色交通出行转变

南宁作为“中国绿城”和联合国人居奖获得者，需要构建以绿色出行方式为主的出行结构。目前，南宁的交通出行结构中76.6%为绿色出行方式，其中，步行和电动车、自行车占比重为57.92%，现状出行主要以短距离、非机动化、个体化出行为主，因此，可以说南宁现状是初级的绿色交通出行结构。但随着南宁城市空间的拓展，对城市交通的机动化和时效性也提出了更高的要求，需要对目前交通出行结构进行优化调整，逐步向高机动化和集约化的高品质绿色交通出行方式转变。

挑战2：大规模交通基础设施建设需要政府进一步拓宽融资渠道

在城市快速发展过程中，交通基础设施的建设必不可少，而南宁交通基础设施的建设任务是长期而艰巨的。根据规划，至2020年南宁将建成约160km地铁线和230km快速路，初步形成市区内的轨道网和快速路网，同时还将配套建设五象新区、三塘四塘组团等城市新开发地区的各级路网。在经济发展新常态的形势下，南宁如何形成有效的建设投融资机制，使交通项目的建设和运营逐步走上市场化轨道，以提高城市交通基础设施建设效率，成为南宁市交通发展面临的重大挑战。

1、交通支撑城市发展政策

（1）基本内涵

交通支撑城市发展政策是改变过去交通一味被动适应城市发展的状况，实现交通对城市发展的积极支撑作用，促进经济发展、用地布局紧凑集约发展、提升城市整体形象和市民生活品质提供良好的交通条件和环境，同时也要避免项目盲目引导城市发展，应统筹在合理的规划框架下，以规划定功能，以功能定项目。

（2）政策要点

●枢纽建设协调机制；

●以大容量公交走廊引导城市空间优化和土地集约利用；

●确立交通设施用地刚性保障政策；

●鼓励预留控制和联合开发的土地开发模式；

●积极发展现代物流业，鼓励综合型、专业型物流场站建设；

●深化推行建设项目交通影响评价制度。

2、公交优先发展政策

（1）基本内涵

公共交通优先政策是从南宁城市可持续发展要求出发，按照交通设施资源分配和使用的公平、效率原则，在规划、投资、建设、运营和服务等各个环节，为公共交通的发展提供优先条件，建立以多元化的公共交通为主体，多种交通方式协调运行、紧密衔接的综合客运体系。

（2）主要内容

公交优先发展政策内容主要包括：

●推动立法，坚持优先发展公共交通作为政府的一项长期政策，但需要明确的是“公交发展优先”不等于“轨道发展优先”；

●加大公共交通基础设施建设力度，重点加快和持续推进轨道交通建设，积极建设新交通等大容量公交系统，构建多层次公交服务网络；

●建立政府监管平台，创造公平合理的竞争环境，优化公交公司之间的利益分配机制，建议以公交运营里程，而不是以公交客流量为主要考核指标，来进行利润分配；

●进一步健全公交投入和补贴机制，建議交通（或公交走廊）与沿线土地进行统筹开发，给予轨道公司（或公交公司）土地开发权与经营权，通过土地开发与经营收入持续投入到轨道（公交）初期建设，以培育公交客流；

●加强公共交通信息化建设；

●加大公交运行路权优先的监督保障力度；

●落实公交在道路路权资源分配和路口通行权分配上的充分优先。

3、个体机动化交通发展有序引导政策

（1）基本内涵

个体机动化交通有序引导政策主要是通过需求管理、交通建设、公共交通服务改善等在时间上、区域上对小汽车交通实行调控管理，从而引导小汽车交通的有序发展，形成合理的出行方式结构，实现对城市交通设施的有效利用。

（2）主要内容

●构建区域差别化的小汽车引导政策，城市中心区采取严格的需求管理政策，中间区采取有序引导的政策，外围区采取适度宽松政策，提供多样化交通服务；

●实行停车泊位分区差异化供给策略，推行分时段弹性停车收费制度，通过经济杠杆调控小汽车的使用；

●新城、新区建设以较高标准配置道路和停车设施，城市外围地区建设停车换乘设施鼓励换乘出行；

●对高排放车辆采取限行措施、加大购买大排量汽车的购置税，鼓励发展节能减碳的新能源车辆；

●采取机动车牌照数量进行控制的策略；

●完成公务车改革，完善公务车改革配套措施。

4、绿色和低碳交通发展政策

（1）基本内涵

坚持节能减排，加强道路沿线环境和噪声检测，大力推广清洁能源车辆使用，推广应用交通降噪技术，积极发展公路甩挂运输，注重交通设施的精细化、人性化设计，实现交通和经济社会的可持续和谐发展。

（2）主要内容

●鼓励交通多模式和谐并存发展，提供多样化出行交通选择；

●完善公共交通、小汽车交通与步行交通的衔接，实现多种交通方式的一体化发展；

●以优先、大力发展公共交通为基础，建立自行车与城市公共交通系统的良好衔接，同时鼓励非自行车与城市公共交通的换乘，鼓励一体化的交通设施建设，推进零距离的综合换乘服务；

●积极发展公共自行车，鼓励交通换乘，推行“B+R”出行模式，建立以公共自行车为主的绿色交通体系；

●关爱弱势群体，提高各类出行方式的可达性，提高无障碍设施水平，提高步行系统的可达性与可识别性，营造公平的出行环境；

●节能减排，积极推进低碳交通系统的构建；推广使用新型节能型清洁交通工具，并给车辆在购置及使用过程中进行税费的减免等优惠。

5、科技先导的智慧交通发展政策

（1）基本内涵

科技先导智慧交通政策旨在通过加强智能系统硬件设施的建设，提高交通决策的科学性，以及交通科技在交通规划、建设和管理等方面的应用水平，全面提升城市交通的运行效率和服务水平。

（2）主要内容

●增加交通科技投入，重视交通科技先导和信息化提升；

●建立和完善科学规范的政策制定、规划编制、管理决策程序和制度，加强交通政策和策略的前期工作，重视交通项目的研究与储备；

●加强交通管理现代化建设，提高交通效率，减少交通事故；

●充分利用和整合现有交通信息资源，最大限度实现资源共享；

●积极推进交通智能化建设，建设和完善各业务系统如城市交通应急指挥中心、公路货运物流信息系统、停车诱导系统、智能化公交系统、智能控制系统、车辆监控与收费系统等。

6、坚持适度超前的交通投资政策

（1）基本内涵

适度超前的交通投资政策就是根据未来交通的发展趋势，适当加大投资规模，加大重要的基础设施建设，完善综合运输体系，满足日益增长的交通需求。

（2）主要内容

●坚持适度超前的投资战略，加快交通基础设施建设；

●坚持市场化融资取向，拓展多元化的投融资渠道；

●促进区域综合运输体系构建，当前重点加大综合枢纽、快速铁路、高速公路、航空港、黄金水道等区域交通设施投资规模；

●促进城市交通出行结构优化，重点加大轨道交通、新交通、快速公交、常规公交等公共交通投资规模；

●加大公共交通枢纽、公共停车场、物流园区和物流中心等制约交通网络效率发挥的设施建设；

●增加对交通信息化、智能化建设的投资。

参考文献：

[1]南宁市规划管理局.南宁市城市交通白皮书[R].南宁：南宁市规划管理局，2014.

[2]南宁市人民政府.南宁市城市总体规划[R].南宁：南宁市人民政府，2012.

[3]南宁市规划管理局.南宁市快速路系统规划[R].南宁：南宁市规划管理局，2010.