“三旧”改造拆迁补偿安置策略研究

何剑锋

摘要：在“三旧”改造的全面推进过程中，拆迁补偿安置的系列政策、措施和方法在保障被拆迁人权益和推进拆迁进度方面都做出了积极的探索。文章从政策现状、问题分析和策略引导三个层面来进行“三旧”改造过程中拆迁补偿安置问题的探索研究。

关键词：“三旧”改造;拆迁补偿安置;策略

一、引言

如果说城市的外延扩张是城市建设和发展的第一次腾飞，那么在建设资源节约、环境友好型社会新的历史条件下，进行“三旧”改造、内涵式提质则是实现城市建设与发展第二次腾飞的重要途径，是城市发展的必然历程。因此，全力推进“三旧”改造，积极探索存量建设用地二次开发利用的可行之路，已成为广东省挖掘用地潜力、拓展发展空间、优化城市结构、促进一体化建设的必然选择。

作为“三舊”改造中必不可少的关键环节，拆迁补偿安置是“三旧”改造的先行工作。在“三旧”改造的全面推进过程中，拆迁补偿安置的系列政策、措施和方法在保障被拆迁人权益和推进拆迁进度方面都做出了积极地探索，从根本上改变了“拆迁难”和“野蛮拆迁”的状况，促进了“三旧”改造质量和效率的提升。但是，在拆迁补偿安置过程中仍然存在许多比较突出的问题，主要表现在拆迁补偿安置相关法规尚不健全、拆迁补偿标准难确定、拆迁成本不断攀升、违法抢建、拆迁产权问题等几个方面。在通过充分调研和分析后，笔者从政策现状、问题分析和策略引导三个层面来进行“三旧”改造过程中拆迁补偿安置问题的探索研究。

二、以社会和谐的改造策略引导拆迁改造

与时俱进，寻求合理的空间布局和可持续发展，努力改善城市人居环境，实现产业结构优化升级转变，这是进行“三旧”改造探索的严峻课题。如何在平衡中寻求突破，在和谐中实现嬗变，是每个城市的管理者都必须面对和思考的问题。而拆迁补偿安置是“三旧”改造中最敏感、最复杂的“人心”工程。因此，在改造过程中必须坚持“依法拆迁”和“以人为本”相结合搞拆迁，坚持和谐均衡的基本原则，推广民意咨询充分、拆迁赔偿合理、申诉机制公开透明的“阳光拆迁”、“和谐拆迁”。

和谐拆迁策略主要体现在以下四个方面。

（一） 决策——民主科学

科学决策是做好工作的基本前提。要扎实地做好前期调研工作，有针对性地解决项目拆迁中的一些重大问题。以被拆迁人为对象，认真开展调查摸底工作。在摸底调查的基础上依法、科学、合理地制定切合实际情况、利于被拆迁人的拆迁安置方案。

（二） 理念——以人为本

以科学发展观为指导，本着保障人民利益不受损、惠及于民的工作思路，始终注重将民意作为决策基础和依据，始终注重将民利最大化作为利益分配平衡基点，始终注重在操作环节设计上突显民生优先取向。

（三） 程序——阳光拆迁

在拆迁过程中，强调拆迁人的法制约束，依法文明拆迁，杜绝高压政策和野蛮行为，确保每个步骤都按照法定程序严格实施，做到公平、公开、公正。稳中求进，不到万不得已，尽量不采取强制拆除，同时要在建立群众情绪疏导机制之上坚持法治。

（四） 补偿——公平合理

补偿方案要充分体现对《物权法》规定的私有财产的尊重和保护，让群众眼前不吃亏，长远受大益。统一政策不放松，切实把好政策执行关，坚决杜绝早拆早吃亏、“钉子户”占便宜的现象。

三、建立拆迁补偿安置的原则和标准推进改造进度

（一）政策现状与问题分析

新的宪法修正案仅仅规定，国家征收公民私有财产的应当给予补偿，但对补偿本身没有明确界定，对补偿原则更是只字未提。从《物权法》到相关法律、法规、规章及其他规范性文件，对拆迁补偿的原则均做了回避。总的来说，现行拆迁领域内有关补偿安置的规定显得较为简略，都未确立一个普遍使用的补偿原则与标准。

补偿原则上应以恢复被拆迁人被拆迁之前的生产、生活状态为标准，消除拆迁队权利人的影响，这样才能对被拆迁人的利益提供有效的保护。

虽然宪法修正案对补偿做了原则性的规定，但对补偿本身没有明确界定，而且在拆迁配套法律法规中也没有做出具体的规定，缺少操作标准。

“三旧”改造拆迁补偿标准是被拆迁人最为关注的内容，“三旧”改造的项目和地块很多，不同区域的改造对象由于区位、采光等各种因素不一样，价值也不一样，所以很难拿出一个统一的补偿标准。但在推进“三旧”改造的过程中，必须承认历史现实，对地上已建建筑物进行补偿，因此“三旧”改造项目除了要考虑技术因素外，还必须考虑拆迁补偿成本等经济因素，或以房地产市场评估价格确定，由有资质的房地产公司的专业房地产评估师进行评估。但改造对象的评估体系和补偿标准仍存在很大的问题，处理不当，对于社会稳定和民族团结形成潜在的隐患，建立相应的评估体系或者方法迫在眉睫。

（二）策略引导

补偿安置方案要做到以下几个方面：一是补偿安置制度要以社会保障为主，将被改造对象的社会保障的费用计入安置补偿的成本中来，切实地解决被改造对象的后顾之忧;二是补偿方式除了货币补偿以外，还需要配套的养老、医疗、失业救济、子女上学等方方面面的社会保障的政策，解决被改造村民长远的安生立命之所需;三是适当提高拆迁安置补偿标准，切实地解决被改造对象社会保障经费不充足的问题;四是拆迁补偿应该能够反映土地价格与劳动力实际损失的费用，从而使被改造对象能够获得部分土地的成本价与出让价之间的增值利益;五是明确拆迁补偿费用中的那些土地补偿费用的标准，切实地维护土地所有权者的合法权益;六是改变那种将安置补偿费用直接发放给改造区村民的支付方式，而是将安置的补助费用纳入劳动社会保障部门建立的安置专用账户，将其纳入到失业救济与社会保障之中来，为被改造对象建立健全稳定地社会保障体系，从而维护社会稳定。

同时，标准一旦制定，坚持“三个一致”的标准进行补偿执行。一是补偿标准一致，即严格按政府的相关政策法规对被拆迁户做出补偿安置，同时坚持统一的补偿标准进行补偿;二是前后补偿一致，即“一把尺子量到底”、“绝不让第一个签协议的少得一分，也绝不让最后一个签协议的多占一毫”;三是同类型房屋补偿一致，即拆多大面积的房子就在此项目中补偿给市民多大面积的房子，或者以补偿同样的价格卖给市民被拆的同等面积房屋。通过“三个一致”和阳光操作，让市民享受平等待遇，避免拆迁户持观望等待态度，将房屋“待价而沽”，促使其加入“先走先得益”的行列，从而加快改造步伐。

四、完善合理补偿机制切实保障拆迁户权益

（一）政策现状与问题分析

《物权法》在第四十二条对征收土地过程中补偿机制（包括补偿费用、社会保障费用、保障居住条件等各方面）做出了明确规定。同时，《城市房屋拆迁管理条例》也对我国城市房屋拆迁过程中的补偿范围进行了明确规定，其补偿的范围包括房屋所有权、附属物所有权及未超过批准期限的临时建筑。可以看出，在现行的法律条文的规定中，只是对有形的资产权利进行了补偿界定，但是对于被征收土地、被拆除房屋占有范围内的预期收益及无形利益却不予补偿，即被征收土地的发展权益和被拆迁房屋的无形资产利益得不到补偿。以城市房屋拆迁为例，在被拆迁人当中有不少人生活贫困，如果选择货币补偿，他们得到的货币补偿金不足以购买原来房屋所在地附近的房子，只得另觅住所。通常城市房屋拆迁都是在城市基础设施建设比较完善的区域，另觅住所就可能在工作、生活等各方面都带来极大不便等，而被征收土地的发展权益和被拆迁人的预期收益及无形利益没有补偿，这也是被拆迁人对拆迁产生抵触情绪的一个重要原因，以至于拆迁纠纷愈演愈烈。

（二）策略引导

在拆迁过程各方利益博弈中，被拆迁人总是处于弱势，其利益保护问题直接关系到社会稳定大局，为作为弱势群体的被拆迁人提供多渠道多形式的救济机制，有利于将公众的利益诉求纳入到制度化、规范化、法制化的轨道上来。

一是完善对行政补偿的救济制度，包括自下而上和自上而下两个过程。目前，自下而上的过程比较完善，都有相应的制度作为支撑，主要体现在一旦被拆迁方的权利受到侵犯，都会对政府提出相应的复议或者诉讼。目前，问题比较多的是自上而下的过程，即政府在行政补偿方面的执行不到位，造成被拆迁方得不到相应的补偿。因此，应该从法律上明确规定政府应该如何保证实现对被拆迁方的救济。

二是为被拆迁人提供必要的法律援助。被拆迁人中，大多是中低收入家庭，属于社会弱势群体，当合法权益受到侵犯时，他们没有足够的能力支付因寻求行政救济所需的成本（包括时间、经费、必要的法律知识等），建议成立专门保护失地农民利益的法律机构或社会组织，为他们提供法律咨询及法律援助。

五、尊重历史依法推进拆迁

（一）政策现状和问题分析

《城市房屋拆迁管理条例》中第二十条明确规定，“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。虽然《条例》已明确了对违章建筑的处置方式，但是在实践操作过程中，为了推进改造速度，对于违章建筑都给予一定的赔偿。以广州市猎德城中村改造为例，在改造过程中，为了推动改造能够顺利进行，市政府做了让步，对于违章建筑也给予一定的赔偿，而且赔偿标准高达每平方米1000元。这种做法的负面效应是显然的，容易造成改造前期由于经济利益的驱动，出现大量劣质的旨在获得赔偿材料损失费的抢建风潮，阻碍改造工作的进程。但是，如若不赔，则很难体现以人为本，构建和谐社会的主旋律，可能出现更多的反对声音和“钉子户”。为了避免出现诸如此类的事情发生，本研究认为违章建筑赔偿应注意区别对待，应根据违章建筑的质量、面積、年限分别制定赔偿标准，如对恶意抢建的则坚决不予赔偿。

（二）策略引导

1. 尊重历史，坚持实事求是解决问题

城市化是一个渐进的过程，因为城市更新发展才需要“三旧”改造和拆迁。现在的城市规划基本是在现有建筑物已经形成的情况下进行的。可以说产权人是被动拆迁，其合法利益理应得到保护。在宅基地上建生产经营用房有其历史背景，鼓励发展经济，大搞三产服务业，服务城市市民，这些做法在一定的历史阶段为城市化做出了贡献，如果用现在的政策和要求去处理历史形成的问题，这与实事求是的原则是相悖的。

2. 恶意抢建的坚决不予赔偿

对拆迁通告发布前事实存在的无照房屋，依据相关法规制定统一认定标准，并由执法部门组织加强巡查，尽量地防止抢建行为的发生。对认定为违法的房屋，特别是恶意抢建的，由政府组织一律拆除，坚决不予补偿。

（作者单位：广东卓越土地房地产评估咨询有限公司）